Исковое заявление административное судопроизводство

Исковое заявление административное судопроизводство

  • Автострахование
  • Жилищные споры
  • Земельные споры
  • Административное право
  • Участие в долевом строительстве
  • Семейные споры
  • Гражданское право, ГК РФ
  • Защита прав потребителей
  • Трудовые споры, пенсии
  • Главная
  • Примеры и образцы исковых заявлений в суд
  • Административные исковые заявления. Образцы исков

С 15 сентября 2015 г. в связи с введением в действие Кодекса административного судопроизводства РФ (КАС РФ) утратил силу подраздел III раздела II ГПК РФ, регулировавший производство по делам, возникающим из публичных правоотношений.

Начиная с указанной даты, дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по правилам КАС РФ (ст. 1 закона N 22-ФЗ «О введении в действие КАС РФ»).

Отличие КАС РФ от ГПК РФ и АПК РФ

Нормы КАС РФ, устанавливающие подведомственность и подсудность административных дел, в целом вполне соотносимы с аналогичными нормами подразд. III разд. II ГПК РФ, которые до 15 сентября 2015 г. применялись к делам, возникающим из публичных правоотношений.

Большинство и других процессуальных правил без существенных изменений перенесены в КАС РФ из ГПК РФ.

Из АПК РФ также заимствованы некоторые нормы, в том числе правила освобождения от доказывания обстоятельств, признанных сторонами.

Из нововведений следует отметить следующие. Для инициирования судебного разбирательства нужно обратиться в суд с административным исковым заявлением (а не с заявлением или исковым заявлением, как было ранее).

Закреплена возможность извещать и вызывать участвующих в деле лиц, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков СМС-сообщениями, при условии соблюдения правил, предусмотренных статьей 96 КАС РФ).

Новеллой является установление обязанности для административного истца, обладающего государственными полномочиями, направлять лицам, участвующим в деле, копии административного искового заявления.

С 15.09.2016 предусмотрена возможность подачи искового заявления с использованием сети Интернет, путем заполнения специальной формы на сайте суда.

КАС РФ расширены возможности совместного участия истцов в рассмотрении административных дел; определена процедура обращения в суд с коллективным административным исковым заявлением; для целей оспаривания НПА установлена обязанность лица без высшего юридического образования нанимать юристов; установлены меры предварительной защиты и условия их применения; установлены сокращенные сроки принятия и рассмотрения исковых заявлений и жалоб.

Понятие административного иска и административного искового заявления

КАС РФ хотя и вводит в оборот понятие «административный иск», не содержит соответствующей нормы-дефиниции (определения понятия).

Административный иск можно определить как обращенное в суд первой инстанции требование о защите публичных материальных прав, свобод и законных интересов.

Административное исковое заявление – документ, который может содержать несколько административных исков. Например, административным истцом заявлено более одного материально-правового требования. Так, согласно статье 124 КАС РФ, административное исковое заявление может содержать требования:

  1. о признании не действующим полностью или в части нормативного правового акта, принятого административным ответчиком;
  2. о признании незаконным полностью или в части решения, принятого административным ответчиком, либо совершенного им действия (бездействия);
  3. об обязанности административного ответчика принять решение по конкретному вопросу или совершить определенные действия в целях устранения допущенных нарушений прав, свобод и законных интересов административного истца;
  4. об обязанности административного ответчика воздержаться от совершения определенных действий;
  5. об установлении наличия или отсутствия полномочий на решение конкретного вопроса органом государственной власти, органом местного самоуправления, иным органом, организацией, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностным лицом.

Административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений.

Субъекты обращения в суд

С административным иском в суд могут обратиться как частные субъекты (граждане, юридические лица), так и публичные субъекты.

Образцы административных исковых заявлений в суд

Оспаривание нормативного правового акта

Административное исковое заявление о признании недействующим нормативного правового акта органа государственной власти субъекта РФ или представительного органа муниципального образования

Административное исковое заявление по КАС РФ

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому право на судебную защиту. Обращение в суд связано с подготовкой процессуальных документов, на основании которых будет инициировано судебное разбирательство. Согласно Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС РФ) таким процессуальным документом выступает административное исковое заявление.

Обратиться в суд с таким исковым заявлением можно как для защиты своих прав, свобод и законных интересов, которые нарушены или оспариваются, так и для защиты чужих. Также обратиться в суд возможно, если лицо считает, что созданы какие-либо препятствия для осуществления его права и свобод, либо на лицо возложена какая-либо обязанность. КАС РФ связывает обращение в суд также и с защитой публичных интересов в установленных законом случаях.

Важно помнить, что закон установил для некоторых категорий споров (например, споры о взыскании недоимок по налогам с физических лиц (часть 1 статьи 48 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ), споры по обжалованию решений (требований, актов) налогового органа (часть 2 статьи 138 НК РФ ) обязательный досудебный порядок урегулирования административного спора. В случае несоблюдения данной процедуры суд осуществит возврат иска по статье 129 КАС РФ.

Административное исковое заявление подается либо в письменной форме либо путем заполнения специальной формы через сеть Интернет. В заявлении должны быть обязательно дата подписания и непосредственно сама подпись истца или уполномоченного представителя.

В статье 125 КАС РФ закреплены требования к содержанию искового заявления. Так в последнем должно быть:

  • наименование и реквизиты суда, куда подается заявление;
  • наименование и реквизиты административного истца;
  • наименование и реквизиты административного ответчика;
  • сведения о нарушении прав, свобод и законных интересов;
  • непосредственно требования к ответчику;
  • информация о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора (если данный спор требует такой процедуры);
  • приложение к административному иску;
  • иные сведения.

Истец в исковом заявлении должен ссылаться на имеющиеся у него доказательства, а также на известные ему доказательства. В случае если какие-то доказательства отсутствуют у истца и не могут быть им получены самостоятельно, то последний вправе в исковом заявлении сразу заявить ходатайство об истребовании таких доказательств. Также истцом могут быть заявлены и иные ходатайства.

Административное исковое заявление может содержать следующие требования:

  1. О признании недействующим полностью (в части) нормативного правого акта.
  2. О признании незаконным полностью (в части) решения, действия (бездействия) ответчика.
  3. Об обязании воздержаться от каких-либо действий.
  4. Иные требования.

Законодатель особое внимание уделяет приложению к иску, так как отсутствие некоторых документов в приложении может явиться основанием для возврата искового заявления. Среди таких документов необходимо назвать:

— документ, который подтверждает оплату государственной пошлины;

— документ, подтверждающий высшее юридическое образование представителя;

— доверенность на представителя;

— уведомление или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, копий административного искового заявления и приложенных к нему документов;

— документы, подтверждающие соблюдение досудебного урегулирования спора.

Все вышеперечисленные документы могут быть представлены в суд также и в электронной форме.

После поступления административного искового заявления в суд у судьи есть три дня на его принятие к производству. В случае принятия искового заявления к производству судья выносит определение об этом.

Однако судья может вынести и отказ в принятии искового заявления. Так, согласно статье 128 КАС РФ основаниями для отказа в принятии административного иска будут являться:

— если поданное заявление рассматривается не в административном порядке;

— если административный иск подан публично-правовым образованием, должностным лицом или гражданином в защиту прав и свобод другого лица или лиц, однако законом ему не представлено такое право;

— если будет установлено, что административное исковое заявление оспаривает нормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) должностного лица, которые не затрагивают и не нарушают права и свободы административного истца;

— иные основания для отказа.

Отказ можно обжаловать в вышестоящую инстанцию путем подачи частной жалобы. В случае если определение об отказ в принятии административного искового заявления будет оставлен в силе, то повторно обратиться с аналогичным административным исковым заявлением будет нельзя.

Помимо определения об отказе в принятии, суде может возвратить административное исковое заявление или оставить его без движения.

Возвращение искового заявления согласно статье 129 КАС РФ возможно, если:

  1. Если при подаче иска не был соблюден обязательный досудебный порядок урегулирования спора;
  2. Неподсудности спора суду.
  3. Если лицо, подавшее иск, не обладает административной процессуальной дееспособностью.
  4. Если в производстве суда, а также иного суда или арбитражного суда уже имеется ранее возбужденное дело по аналогичному спору между теми же сторонами.
  5. При иных основаниях, предусмотренных законом.

На определение о возврате искового заявления может быть подана частная жалоба. Однако, в отличие от отказа в принятии иска, возврат иска не препятствует повторному обращению с аналогичными требованиями. Для повторного обращения необходимо устранить основания, послужившие причиной для возврата. Такие основания перечислены в определении суда о возврате.

Если же на стадии принятия решения о принятии к производству административного искового заявления суд установит нарушения по форме, содержанию или в приложении к исковому заявлению, то такое исковое заявление будет оставлено без рассмотрения. Вынося определение об оставлении заявления без движения, суд предоставляет время на исправление оснований, послуживших причиной для оставления без движения. Если истец не устранит данные основания, то иск считается неподанным и возвращается лицу, его подавшему. На определение об оставлении административного искового заявления без движения можно подать частную жалобу.

Статья подготовлена: 12.12.2016

Владислав Шелудяев,юрист Юридической фирмы «BRACE»

Публикации

Пленум ВС РФ разъяснил положения КАС РФ. Что появилось нового в регулировании

Родин, Аушева_Арбитражная практика_Пленум разъяснил положения КАС_11.2016

15 сентября 2015 года был принят Кодекс административного судопроизводства (далее – КАС РФ, кодекс), регулирующий правила рассмотрения дел, которые возникают из публичных правоотношений.

Практика применения нового кодекса выявила множество спорных вопросов, требующих разъяснений и дополнений.

В связи с этим 27 сентября 2016 года Пленум Верховного суда РФ принял Постановление № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» с целью дачи разъяснений судам общей юрисдикции (далее – Постановление).

Постановление затронуло практически все разделы КАС РФ. Самые значимые разъяснения касаются:

— вопросов подсудности административных дел;

— возможности правопреемства на всех стадиях административного судопроизводства;

— правил рассмотрения коллективных исковых заявлений;

— необязательности высшего юридического образования для представителей, являющихся — единоличными органами управления организацией, а также законных представителей;

— расширения перечня мер предварительной защиты, и др.

Подведомственность дел зависит от осуществления госорганом административных полномочий

Пленум ВС РФ внес ясность в разграничение частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных) правоотношений.

Статья 1 КАС РФ посвящена предмету правового регулирования КАС РФ с указанием открытого перечня дел, которые рассматриваются по правилам административного судопроизводства. Статья давно требовала доработки в связи с невозможностью разграничения частноправовых (гражданско-правовых) и публично-правовых (административных) правоотношений, что приводило к сложностям в процессе ее применения.

В практике довольно часто возникают случаи, когда суды отказывают в приеме и рассмотрении административного искового заявления на основании того, что дело подлежит рассмотрению в порядке искового производства.

Например, в рамках Апелляционного определения Волгоградского областного суда от 11.08.2016 по делу № 33-11176/2016 судом поддержано Определение Старополтавского районного суда Волгоградской области от 20.07.2016 об отказе в приеме административного искового заявления, поскольку в данном случае спор вытекает из частноправовых отношений и не может рассматриваться в порядке производства по административным делам, возникающим из публичных правоотношений, по правилам гл. 22 КАС РФ. По мнению суда, спор подлежит рассмотрению в порядке искового производства (аналогичная практика: Апелляционное определение Московского городского суда от 18.08.2016 по делу № 33а-31952/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 18.08.2016 по делу № 33а-16556/2016 и т. д.).

При этом встречается зеркально противоположная практика, когда суды отказывают в принятии заявления истца по правилам искового производства в связи с наличием публичного правоотношения, подлежащего рассмотрению по правилам КАС РФ (например, делу № 33-11424/2016; Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 12.07.2016 по делу № 33-7602/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 14.06.2016 по делу № 33-22846/2016).

Пленум попытался уточнить предмет правового регулирования КАС РФ. В частности, Постановление устанавливает критерии дел, которые возникают из административных и иных публичных правоотношений, подведомственных судам общей юрисдикции, Верховному суду, а также дел, которые не подлежат рассмотрению по правилам КАС РФ.

Так, согласно абзацу 3 пункта 1 Постановления в порядке КАС РФ рассматриваются дела, возникающие из правоотношений, которые не основаны на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности его участников, при этом один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Однако данная формулировка не учитывает правило статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому гражданские права и обязанности могут возникать, среди прочего, из актов государственных органов и органов местного самоуправления. Соответственно, такие дела не могут быть рассмотрены по правилам КАС РФ, и подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства.

То есть в конечном итоге вид судопроизводства по конкретному делу определяется в зависимости от характера правоотношений, что не было учтено Пленумом ВС РФ в своем Постановлении.

Что же касается категории дел, не подлежащих рассмотрению в порядке КАС РФ, то к ним относятся споры о признании недействительными (незаконными) актов государственных органов и органов местного самоуправления, если их исполнение привело к возникновению, изменению или прекращению гражданских прав и обязанностей (например, служебные споры, дела, связанные с назначением и выплатой пенсии, реализацией гражданами социальных прав, отдельными договорами жилищного найма).

Пленум ВС РФ уточнил формулировку «иных государственных органов», решения которых могут быть оспорены по правилам КАС РФ (пункт 2 части 2 статьи 1 КАС РФ). Среди таких органов названы Счетная палата РФ, ЦИК России, а также другие избирательные комиссии. Кроме того, в порядке административного судопроизводства подлежат рассмотрению дела об оспаривании решений, действий некоммерческих организаций, наделенных отдельными государственными или публичными полномочиями, а также решения саморегулируемой организации (пункт 2 Постановления).

Подсудность определена по месту исполнения обязанностей госоргана, а не по месту его нахождения

Подсудность определяется в соответствии с местом совершения исполнительных действий.

При определении подсудности по спорам в порядке КАС РФ правовое значение имеет определение территории, на которой исполняет свои обязанности соответствующий орган государственной власти, а не место его нахождения. Если же полномочия соответствующего органа государственной власти распространяются на несколько районов, то иск следует подавать в суд того района, на территории которого возникли или могут возникнуть правовые последствия оспариваемых истцом действий (бездействия), либо на территории которого исполняется оспариваемое решение (пункт 8 Постановления).

Таким образом, законодателем установлено, что при определении подсудности заявленных требований правовое значение имеет место совершения исполнительных действий.

Правила коллективного административного иска схожи с правилами коллективного иска по АПК РФ

Большое внимание в Постановлении уделено институту коллективного административного искового заявления, поскольку КАС РФ оставлял множество неурегулированных вопросов, касающихся правил подготовки и рассмотрения дела по коллективному административному исковому заявлению, способов извещения потенциальных членов группы, порядка взаимодействия членов группы, в том числе с истцом-представителем. Наконец, в КАС РФ не были четко установлены правомочия членов группы на личное участие в судебном заседании.

При этом нужно отметить, что на данный момент по статье 42 КАС РФ, регулирующей возможность обращения в суд группы лиц с коллективным административным исковым заявлением, нет ни одного судебного дела.

Вероятнее всего, такая ситуация складывается из-за недостаточного регулирования рассматриваемого института КАС РФ. Пленум ВС постарался внести ясность в правила регулирования института коллективного административного искового заявления.

В КАС РФ предусмотрено, что коллективное административное исковое заявление может быть принято судом к рассмотрению только при присоединении к исковому требованию не менее 20 лиц, в противном случае исковое заявление оставляется без движения. При этом Пленум ВС РФ уточняет, что суд обязан дать разъяснения остальным участникам о правовой возможности обратиться в суд с индивидуальными административными исковыми заявлениями.

В случае если гражданин, обратившийся в суд с исковым требованием, аналогичным коллективному требованию, отказывается присоединиться к коллективному заявлению, его исковое заявление рассматривается судом после принятия решения по коллективному иску. При этом решение по индивидуальному исковому заявлению принимается с учетом фактов, установленных в процессе рассмотрения коллективного искового заявления. В противном случае суд должен мотивировать несоответствие такого решения ранее установленным фактам (пункт 17 Постановления).

Согласно части 4 статьи 2 КАС РФ, части 3 статьи 225.6 АПК РФ лица, в защиту которых подано коллективное административное исковое заявление, праве знакомиться с материалами административного дела, делать из них выписки и снимать копии. Однако Пленум ВС РФ напоминает, что такие лица не участвуют в судебных заседаниях, поэтому суд не обязан их извещать о времени и месте проведения.

Законные представители не обязаны иметь высшее юридическое образование

Вопрос о лицах, которые могут быть представителями по административному делу, был решен в КАС РФ не до конца. Законодатель ограничил круг представителей по административным делам адвокатами и иными лицами, имеющими высшее юридическое образование.

При этом оставался неясным вопрос о законных представителях, которые чаще всего не имеют высшего юридического образования, но вправе выступать представителями в силу закона. Кроме того, законодатель не уточнил, о каком уровне высшего образования идет речь в статье 55 КАС РФ – специалистах, бакалаврах или магистрах права.

Неопределённость в вопросе уровня высшего образования, необходимого для осуществления представительства в административном процессе, осталась без внимания судей ВС РФ.

Постановление уточняет требования, предъявляемые к законным представителям и представителям, действующим в силу доверенности. Для осуществления представительства в суде законным представителям не обязательно иметь высшее юридическое образование, в отличие от представителей, действующих по доверенности, а их полномочия могут быть ограничены различными правовыми актами (например, законом или уставом организации) (абзац 2 пункта 19 Постановления).

Практика применения КАС РФ содержит примеры, когда суды отказываются рассматривать дела с участием представителей, не имеющих высшего юридического образования. В частности, Определением Московского городского суда от 05.10.2015 № 4г/4-9987/15 оставлена без рассмотрения кассационная жалоба Департамента городского имущества г. Москвы. Суд мотивировал свой отказ отсутствием документов, подтверждающих наличие у представителя Департамента городского имущества г. Москвы высшего юридического образования.

Кроме того, часть 1 статьи 55 КАС РФ послужила поводом для обращения в Конституционный суд Российской Федерации гражданина Шереметова И. Т. с жалобой на нарушение рассматриваемой статьей его конституционных прав.

Конституционный суд Российской Федерации отказал в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Шереметова И. Т., обосновав это тем, что конституционное право на судебную защиту не предполагает выбор по своему усмотрению любых способов и процедур судебной защиты, а право вести свои дела в суде через самостоятельно выбранного представителя не означает безусловное право выбирать в качестве такового любое лицо. Установление критериев квалифицированной юридической помощи и условий допуска тех или иных лиц в качестве защитников (представителей) в конкретных видах судопроизводства является прерогативой законодателя. Кроме того, Конституционный суд отдельно указывает на отсутствие препятствий для истца самостоятельно реализовать свое конституционное право на судебную защиту посредством личного участия в судебном заседании (Определение КС РФ от 29.03.2016 № 680-О).

Бремя доказывания отсутствия извещения возложено на лицо, которое об этом заявляет

Государственные органы извещаются посредством СМС-сообщений, электронных писем.

Следует отметить, что юристы положительно восприняли нормы КАС РФ, допускающие использование современных средств связи (СМС-сообщений, электронной почты) для извещения и вызовов участников процесса. При этом вопросы, оставшиеся неурегулированными, нашли отражение в Постановлении.

Согласие лица, участвующего в деле, на извещение его путем отправления СМС-сообщения, электронного письма может быть выражено либо в расписке, либо в административном исковом заявлении, письменных возражениях на административное исковое заявление (п.36 Постановления). Постановление отдельно указывает на возможность извещения посредством направления СМС-сообщений, электронных писем государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц при наличии их согласия.

Однако применение СМС-сообщений и электронных писем для извещения участников процесса сопровождается дополнительными сложностями, которые не нашли отражения в Постановлении. Например, остается открытым вопрос, кто должен отслеживать доставку сообщения или электронного письма непосредственному адресату и что следует понимать под надлежащим уведомлением. Очевидно, что здесь не обойтись без помощи операторов сотовой связи.

Бремя доказывания того, что судебное извещение или вызов не доставлены лицу, участвующему в деле, по обстоятельствам, не зависящим от него, возлагается на данное лицо (п. 39 Постановления).

Ни в одном другом процессуальном кодексе нет аналога этому правилу. Наоборот, в действующих процессуальных кодексах (ГПК РФ, АПК РФ) лица, участвующие в деле, обязаны доказывать факт доставки того или иного извещения или вызова.

С точки зрения практики применения СМС-сообщения в целях извещения лиц, участвующих в деле, интересным представляется дело, где суд отменил решение суда первой инстанции и направил дело на новое рассмотрение в связи с ненадлежащим извещением административного истца о времени и месте судебного заседания. Позиция заявителя обосновывалась отсутствием в материалах дела согласия истца на извещение его с помощью СМС-сообщений. Кроме того, суду представлен отчет об отправке сообщения о судебном заседании, подтверждающий отсутствие сведений о доставке сообщения абоненту (Апелляционное определение Свердловского областного суда от 15.06.2016 по делу № 33а-10447/2016).

Другим примером является Апелляционное определение Суда Ямало-Ненецкого автономного округа от 04.02.2016 по делу № 33А-222/2016, в рамках которого судом признано ненадлежащим уведомление истца по телефону о предстоящем судебном заседании, сделанное за два часа до начала судебного заседания, что послужило препятствием для участия истца в судебном заседании.

Меры предварительной защиты могут быть изменены без проведения судебного заседания

Постановление расширяет список мер предварительной защиты, установленный в части 2 статьи 85 КАС РФ. Так, помимо приостановления действия оспариваемого решения или запрета совершения определенных действий, суды правомочны применять следующие меры предварительной защиты:

— наложение ареста на имущество, принадлежащее административному ответчику. Чаще всего суды применяют данную меру, руководствуясь статьей 288 КАС РФ (Апелляционное определение Московского городского суда от 04.08.2016 по делу № 33а-16358/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 20.04.2016 № 33а-13508/2016). Однако встречается и противоположная практика (Апелляционное определение Верховного суда Республики Бурятия от 21.09.2016 по делу № 33А-5890/2016).

— возложение на административного ответчика и иных лиц, в том числе не участвующих в судебном процессе, обязанности совершить определенные действия;

— приостановление взыскания по исполнительному документу.

Стоит отметить, что последние две меры предварительной защиты применяются судами на практике без особых затруднений (Определение Курского областного суда от 03.02.2016 по делу № 33А-434/2016; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 12.07.2016 по делу № 33а-2744/2016; Апелляционное определение Верховного суда Республики Дагестан от 23.06.2016 по делу № 33а-2564/2016).

Кроме того, Постановление не исключает возможности применения нескольких мер предварительной защиты по одному административному иску. По желанию лиц, участвующих в деле, одна мера предварительной защиты может быть заменена на другую. Замена мер осуществляется без проведения судебного заседания и без уведомления лиц, участвующих в деле (пункт 28 Постановления).

Применение мер предварительной защиты возможно только после принятия административного искового заявления к производству суда (пункт 27 Постановления).

Суд не вправе проверять целесообразность оспариваемых актов госорганов

Особого внимания заслуживают разъяснения ВС РФ по порядку оспаривания решений, действий или бездействия властных субъектов. Согласно статье 62 КАС РФ суды не связаны основаниями и доводами заявленных требований и могут выходить за их пределы для всестороннего и полного исследования административного дела. В то же время суд не может признать решение или действие органов государственной власти законным со ссылкой на обстоятельства, которые не являлись предметом рассмотрения органов власти или их должностных лиц (пункт 61 Постановления).

Согласно разъяснениям Пленума ВС РФ, суды не вправе проверять целесообразность оспариваемых решений, действий и бездействия органов государственной власти, однако превышение полномочий или их использование вопреки интересам и правам граждан, организаций, государства и общества является признаком незаконного действия (бездействия) или решения (пункт 62 Постановления).

При неявке участников процесса аудиозапись вести не нужно.

Статья 204 КАС РФ предусматривает обязательное аудиопротоколирование каждого заседания первой или апелляционной инстанций (включая предварительное судебное заседание), а также каждого отдельного процессуального действия вне заседаний. Пленум ВС РФ предусмотрел исключение из этого правила: при неявке участников процесса или если их явка необязательна аудиопротоколирование не осуществляется. Данное правило находит подтверждение в Бюллетене судебной практики по административным делам Свердловского областного суда за четвертый квартал 2015 г., утвержденном постановлением президиума Свердловского областного суда от 30.03.2016.

Письменное протоколирование обязательно во всех случаях. Стороны могут подать письменные замечания на протокол, а также на результаты аудио- и видеозаписи в течение трех дней со дня подписания протокола.

Выступление участника судебного разбирательства может быть ограничено, либо суд вовсе может лишить его слова без вынесения определения в виде отдельного судебного акта. Решение суда об ограничении выступления участника процесса либо лишении его слова принимается председательствующим судьей и должно быть отражено в протоколе судебного заседания. Обжалование такой меры процессуального принуждения возможно лишь при обжаловании итогового судебного акта (статья 202 КАС РФ, пункт 44 Постановления).

Остальные меры процессуального принуждения применяются посредством вынесения определения суда в виде отдельного судебного акта и обжалуются частными жалобами, представлениями прокурора (пункт 45 Постановления).

Меры процессуального принуждения применяются на любой стадии административного процесса. Определение о применении мер процессуального принуждения выносится судьей единолично (при подготовке дела к рассмотрению) либо коллегиальным составом суда (пункт 46 Постановления).

Одной из отличительных особенностей административного процесса является активная роль суда, выражающаяся в дополнительной обязанности суда принимать необходимые меры для всестороннего и полного установления фактических обстоятельств административного дела, а также выявлять и истребовать по собственной инициативе доказательства в целях правильного разрешения дела (часть 1 статьи 63, части 8, 12 статьи 226, часть 1 статьи 306 КАС РФ).

Что же касается доказательств, то Пленум ВС РФ обошел вниманием статью 59 КАС РФ, требующую доработки. В указанной статье представлен перечень допустимых в административном процессе доказательств, одним из которых являются электронные письма. При этом кодекс не поясняет, что следует понимать под электронными документами и как оперировать такими доказательствами.

На сегодняшний день практика использования электронных документов в качестве доказательств по делу насчитывает всего пару дел и будет набирать оборот в процессе применения статьи 59 КАС РФ (Определение Московского городского суда от 23.08.2016 № 4га-9033/2016; Апелляционное определение Московского городского суда от 18.12.2015 по делу № 33а-47881/2015).

Необходимо отметить, что в связи с принятием настоящего Постановления утратило силу постановление Пленума ВС РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих».

Не все дела могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства

В КАС РФ упрощенному производству посвящена глава 33, которая содержит всего четыре статьи. Поэтому Пленум уделил большое внимание данной главе, в частности уточнив основания, сроки и процедуру упрощенного производства.

Постановление перечисляет дела, которые не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства в силу установленных КАС РФ процессуальных особенностей рассмотрения отдельных категорий дел, связанных с составом суда, сроками судебного разбирательства, либо в силу прямого указания закона.

Например, споры, связанные с ограничением прав и свобод гражданина, требуют обязательного присутствия административного ответчика либо его представителя. В связи с чем такие споры не могут быть рассмотрены в порядке упрощенного производства.

Административные дела, срок рассмотрения которых меньше срока, установленного кодексом для упрощенного производства, также не могут быть рассмотрены по правилам главы 33 КАС РФ (абзац 3 пункта 70 Постановления).

Срок рассмотрения административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства составляет 10 дней со дня вынесения определения о рассмотрении административного дела в порядке упрощенного (письменного) производства. В одном деле суд вопреки ходатайству о рассмотрении дела в порядке упрощенного (письменного) судопроизводства рассмотрел заявление в открытом судебном заседании. Он обосновал это тем, что дело назначено на дату, выходящую за пределы десятидневного срока, и, следовательно, не может быть рассмотрено в упрощённом производстве (Апелляционное определение Тверского областного суда от 10.08.2016 по делу № 33-3332/2016).

Статья 128 КАС РФ. Отказ в принятии административного искового заявления (действующая редакция)

1. Если иное не предусмотрено настоящим Кодексом, судья отказывает в принятии административного искового заявления в случае, если:

1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством;

2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым настоящим Кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такое право;

3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, акта, содержащего разъяснения законодательства и обладающего нормативными свойствами, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

4) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления. Суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете;

5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями настоящего Кодекса, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

2. Об отказе в принятии к рассмотрению административного искового заявления к производству суда судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для отказа в принятии административного искового заявления, и решает вопрос о возврате государственной пошлины лицу, предъявившему административное исковое заявление, если государственная пошлина была уплачена. Копия этого определения направляется указанному лицу не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.

3. Отказ административному истцу в принятии административного искового заявления препятствует повторному обращению в суд с таким административным исковым заявлением.

4. На определение суда об отказе в принятии административного искового заявления может быть подана частная жалоба.

5. В случае отмены определения об отказе в принятии административного искового заявления такое заявление считается поданным в день первоначального обращения в суд.

  • URL
  • HTML
  • BB-код
  • Текст

Комментарий к ст. 128 КАС РФ

1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает перечень оснований для отказа в принятии административного искового заявления. Судья отказывает в принятии такого заявления, если:

1) административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке, в том числе судом в порядке гражданского или уголовного судопроизводства, либо арбитражным судом в порядке, предусмотренном арбитражным процессуальным законодательством (п. 1 ч. 1 комментируемой статьи).

Буквальное толкование положений п. 1 ч. 1 анализируемой статьи может привести к довольно парадоксальным выводам — например, к суждению о том, что спор, подведомственный уставному суду, может быть рассмотрен судом общей юрисдикции. Это, конечно, не так. Для правильного уяснения смысла указанной нормы необходимо выделить два самостоятельных основания для отказа в принятии административного искового заявления, о которых, по сути, в ней говорится:

а) неподведомственность спора (т.е. спор подведомствен иному юрисдикционному органу — арбитражному суду, уставному суду, КС РФ и т.д.);

б) рассмотрение подведомственного суду общей юрисдикции спора в порядке иного вида судопроизводства (имеется в виду гражданское и уголовное судопроизводство).

При наличии любого из этих оснований суд обязан отказать в принятии административного искового заявления. Именно такое толкование наиболее точно соответствует идее законодателя.

Отдельно отметим разъяснение ВС РФ (данное еще в отношении практики применения ГПК) о том, что жалобы обвиняемых, подсудимых, а также лиц, осужденных к лишению свободы, на ненадлежащие условия их содержания в следственных изоляторах и исправительных учреждениях не связаны с применением к этим лицам норм уголовного и уголовно-процессуального права и направлены на обжалование действий (бездействия) руководителей данных учреждений, которые уголовно-процессуальным законодательством в круг субъектов уголовного процесса не включены. Такие жалобы не могут рассматриваться в порядке уголовного судопроизводства и подлежат разрешению на основании норм ГПК. Полагаем, что основная идея этой рекомендации состоит в том, что вышеупомянутые жалобы не должны рассматриваться в порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством. В то же время по своей правовой природе действия руководителей следственных изоляторов и исправительных учреждений носят публичный характер. Следовательно, необходимо сделать вывод о том, что дела по таким жалобам подлежат рассмотрению в рамках процедуры административного судопроизводства (по правилам гл. 22 КАС);

2) административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом государственной власти, иным государственным органом, органом местного самоуправления, организацией, должностным лицом либо гражданином, которым КАС или другими федеральными законами не предоставлено такое право (п. 2 ч. 1 комментируемой статьи).

Субъекты, перечисленные в п. 2 ч. 1 анализируемой статьи, вправе обращаться в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц лишь в случаях, прямо предусмотренных законом (см. комментарий к ч. 2 ст. 40 КАС). Если же у них подобного полномочия нет, то сама судебная деятельность по рассмотрению их административных исковых заявлений должна пресекаться посредством вынесения отказного определения;

3) из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца (п. 3 ч. 1 комментируемой статьи).

Отметим, что здесь имеются в виду случаи, когда оспариваемые нормативный правовой акт, решение или действие (бездействие) заведомо не влекут непосредственно для административного истца каких-либо правовых последствий. ВС РФ, разъясняя аналогичное нормативное положение в ГПК, в частности, указал, что в принятии заявления должно быть отказано, если в заявлении гражданина или организации оспаривается полностью или в части нормативный правовой акт, очевидно не затрагивающий их права и свободы (например, заявление граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя, об оспаривании полностью или в части нормативных правовых актов, регулирующих отношения с участием организаций и индивидуальных предпринимателей).

В то же время если вопрос о распространении действия того или иного акта на административного истца находится в плоскости толкования конкретной правовой нормы или связан с установлением определенных фактических обстоятельств, то отказ в принятии административного искового заявления по сути означал бы отказ в судебной защите — в подобных случаях суд обязан принять административное исковое заявление к производству и уже в рамках судебной процедуры дать оценку доводам сторон;

4.1) имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления (первое предложение п. 4 ч. 1 комментируемой статьи).

Пункт 4 ч. 1 анализируемой статьи устанавливает правило о недопустимости рассмотрения тождественных исков. Для того чтобы установить такую тождественность, суд должен прийти к выводу о том, что:

а) имеется вступивший в законную силу один из следующих судебных актов:

— решение суда по административному спору;

— определение суда о прекращении производства по административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска;

— определение суда о прекращении производства по административному делу в связи с утверждением соглашения о примирении сторон;

— определение суда об отказе в принятии административного искового заявления;

б) указанные судебные акты приняты по спору между теми же сторонами (между тем же административным истцом и тем же административным ответчиком);

в) указанные судебные акты приняты по спору о том же предмете административного иска (о понятии предмета административного иска см. комментарий к ч. 1 ст. 46 КАС);

г) указанные судебные акты приняты по иску, имевшему то же основание (основанием административного иска являются обстоятельства, на которые административный истец ссылался, обосновывая свои материальные требования).

Отсутствие в комментируемой норме ссылки на судебные акты арбитражных судов представляется явно нелогичным, тем более что п. 2 ч. 1 ст. 150 АПК прямо указывает акты судов общей юрисдикции, принятые по тождественным искам, в числе оснований для прекращения производства по арбитражному делу (в арбитражном процессе отсутствует институт отказа в принятии искового заявления).

Поэтому данную норму следует толковать расширительно, понимая под решением (определением) суда решения (определения) ВС РФ, федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей, арбитражных судов, КС РФ, уставных судов. При этом не имеет значения, по правилам какого из видов судопроизводства было рассмотрено дело, руководствовался ли суд ГПК, АПК, КАС либо иным процессуальным законом.

Следует отметить, что юридическая конструкция п. 4 ч. 1 комментируемой статьи не совсем удачна, поскольку ею охватываются не все случаи, когда ранее по тождественному административному иску было вынесено определение о прекращении производства по делу. Что может получиться на практике? Например, после смерти ответчика (в случае когда спорное правоотношение не допускает правопреемства) суд ранее прекратил производство по делу по основаниям п. 5 ч. 1 ст. 194 КАС. Получается, что при буквальном толковании п. 4 ч. 1 комментируемой статьи при подаче тождественного административного иска суд обязан будет возбудить гражданское дело и только затем уже прекратить по нему производство. При этом сам же КАС устанавливает, что «производство по административному делу прекращается определением суда. Повторное обращение в суд по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается» (ч. 1 ст. 195).

Процессуальное правопреемство не влияет на тождественность исков: суд обязан отказать в принятии административного искового заявления по основаниям п. 4 ч. 1 комментируемой статьи, если административное исковое заявление подано правопреемником административного истца по ранее рассмотренному тождественному административному иску либо если тождественный административный иск предъявлен к правопреемнику административного ответчика.

При установлении тождества оснований административных исков сравниваться должны конкретные юридические факты, изложенные в административном исковом заявлении, с фактами, которые составляли основание ранее предъявленного административного иска. Тождество оснований будет иметь место, если все фактические обстоятельства, на которые административный истец ссылается в новом административном исковом заявлении, входили ранее в основание административного иска, по которому уже был принят судебный акт. В связи с этим суды должны обращать особое внимание на административные иски, вытекающие из длящихся правоотношений. Например, суд мог вынести решение об отказе в госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке в связи с тем, что нарушение гражданином санитарно-противоэпидемического режима было однократным. Впоследствии при изменении фактических обстоятельств (повторном нарушении указанного режима) ничто не мешает предъявить новый административный иск о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке (см. гл. 31 КАС).

Отдельно следует сказать о последствиях вынесения судебного решения (определения) по административным искам, предъявленным так называемыми процессуальными истцами. В случаях когда прокурор, органы, организации и граждане предъявляли административный иск в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц (ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 40 КАС), при определении тождественности исков следует учитывать, что в качестве административного истца (так называемого материального истца) выступал не субъект, который обратился с административным исковым заявлением, а тот, в интересах кого этот административный иск был предъявлен. В то же время необходимо отметить, что КАС устанавливает специальные правовые последствия для случаев, когда процессуальный истец отказался от административного иска (см. ч. 6 ст. 39, ч. 7 ст. 40 КАС).

Если решение (определение) суда, принятое по тождественному административному иску, в законную силу еще не вступило, применяются нормы о возвращении административного искового заявления (п. 5 ч. 1 ст. 129 КАС);

4.2) суд отказывает в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов, решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, если имеется вступившее в законную силу решение суда, принятое по административному иску о том же предмете (второе предложение п. 4 ч. 1 комментируемой статьи).

Обратим внимание, что в российском процессуальном законодательстве появилась принципиально новая норма, устанавливающая основание для отказа в принятии административного искового заявления. Для двух категорий дел — дел об оспаривании нормативных правовых актов, а также дел об оспаривании решений, действий (бездействия), нарушающих права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц, — тождественность ранее рассмотренного административного иска административному иску, по поводу которого разрешается вопрос о возбуждении административного дела, определяется исключительно по предмету.

Ранее аналогичная норма в гражданском процессе применительно к оспариванию нормативных правовых актов для определения тождественности предписывала учитывать не только предмет, но и основания, по которым проводилась проверка такого акта (см. ч. 8 ст. 251 ГПК). В арбитражном процессе законодатель схожим образом устанавливает, что основанием для прекращения производства по делу будет наличие вступившего в законную силу решения арбитражного суда или суда общей юрисдикции по ранее рассмотренному делу, проверившего по тем же основаниям соответствие оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу (ч. 7 ст. 194 АПК). Почему же применительно к административному судопроизводству законодатель отказался от подхода, который учитывает для определения тождественности не только предмет, но и основание?

Отход от классической доктрины наметился в практике ВС РФ, когда, давая разъяснения об основаниях для отказа в принятии заявления, высший судебный орган указал, что отказное определение выносится, если «имеется вступившее в законную силу решение суда, которым проверена законность того же нормативного правового акта или той же его части, поскольку при рассмотрении и разрешении дела суд не связан основаниями и доводами заявленных требований и проверяет соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, по всем имеющим значение основаниям, в том числе не указанным в заявлении». Более того, эта рекомендация распространялась даже на случай, когда нормативный правовой акт оспаривается другими лицами, требования которых основаны на иных доводах, не обсуждавшихся судом первой инстанции (указанные лица могли лишь в надзорном порядке обжаловать вступившее в законную силу решение, принятое по итогам рассмотрения дела об оспаривании нормативного правового акта).

Видимо, именно этой логикой руководствовался и законодатель, формулируя норму, изложенную во втором предложении п. 4 ч. 1 комментируемой статьи: процедура рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта прямо вменяет суду в обязанность, не ограничиваясь доводами, указанными административным истцом, проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу (см. ч. ч. 7, 8 ст. 213 КАС). Полагаем, что подобное обоснование следует подвергнуть критике.

Во-первых, нельзя исключать вероятность судебной ошибки. Предположим, что ни суд первой инстанции, ни вышестоящие суды вообще не учли какой-либо нормативный правовой акт, имеющий большую юридическую силу. Что же получается? Все проверочные стадии пройдены, судебное решение уже не может быть отменено или изменено, а одно из оснований для оспаривания нормативного акта в принципе не рассматривалось!

Во-вторых, как быть со случаем, когда изменилось законодательство? Ведь на момент вынесения судебного решения оно могло быть одним, а через какое-то время измениться так, что итоговый вывод по делу об оспаривании был бы уже другим. ВС РФ именно этот случай выделил в качестве исключения, прямо указав на запрет вынесения отказного определения. Но это разъяснение касается уже отмененных норм ГПК, а действующее правило, содержащееся во втором предложении п. 4 ч. 1 комментируемой статьи, подобных изъятий не содержит.

На наш взгляд, при толковании оснований для отказа в принятии административного искового заявления об оспаривании нормативных правовых актов (равно как и при толковании соответствующей нормы об основании прекращения производства по делу — см. второе предложение п. 2 ч. 1 ст. 194 КАС) необходимо отступать от буквального смысла. Нет никаких препятствий к тому, чтобы суд повторно рассмотрел вопрос о соответствии оспариваемого нормативного правового акта иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу. Судебное решение, принятое по такому административному иску, не будет конфликтовать с ранее принятым судебным актом — выводы в них будут основаны на анализе соответствия разным нормативным правовым актам. Соответственно, задача суда на стадии возбуждения административного дела должна сводиться к уяснению содержания уже принятого ранее решения: из его мотивировочной части суд должен четко и однозначно установить, на соответствие каким нормативным правовым актам проверялся оспариваемый акт, и уже в зависимости от этого выносить отказное определение (если нормативный правовой акт уже проверялся на соответствие тому акту, что указан в административном исковом заявлении) либо определение о принятии административного искового заявления к производству суда (если такая проверка в предыдущем судебном деле проведена не была).

Наконец, по изложенным выше соображениям считаем, что нет поводов ограничиваться лишь предметом административного иска в вопросе об основаниях для вынесения отказного определения для случая, когда оспариваются решения, действия (бездействие), нарушающие права, свободы и законные интересы неопределенного круга лиц. Если применительно к оспариванию нормативных правовых актов еще можно теоретически допустить непогрешимость суда, который учтет абсолютно все имеющиеся нормативные акты, обладающие большей юридической силой, то ситуация с оспариванием решений, действий (бездействия) принципиально иная. Здесь речь уже идет не об абстрактном нормоконтроле, а о конкретном нарушении, которое, по мнению административного истца, совершает административный ответчик в отношении неопределенного круга лиц. И вменять суду в обязанность проверить законность решения, действия (бездействия) на соответствие всему массиву законодательства как минимум неразумно. Безусловно, в силу положений ч. 3 ст. 62 КАС суд не связан основаниями и доводами заявленных требований по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), поэтому если в судебном решении уже проведена проверка соответствия объекта оспаривания конкретному нормативному акту, то дублирование судебных дел должно быть исключено. В связи с этим полагаем, что общий вывод, сформулированный выше применительно к оспариванию нормативных правовых актов, необходимо распространить и на оспаривание решений, действий (бездействия): на стадии возбуждения административного дела суд должен проанализировать принятое ранее решение и уже в зависимости от его содержания выносить отказное определение (если решение, действие (бездействие) уже проверялись по тому основанию, что указано в административном исковом заявлении) либо определение о принятии административного искового заявления к производству суда (если такая проверка в предыдущем судебном деле не проводилась);

5) имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел (п. 5 ч. 1 комментируемой статьи).

Дополнительное основание для отказа в принятии административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим установлено в ч. 1 ст. 210 КАС: определение об отказе выносится в случае, если на момент подачи административного искового заявления о признании нормативного правового акта недействующим оспариваемый нормативный правовой акт или его оспариваемые положения прекратили свое действие.

Не вызывает сомнений, что перечень оснований для отказа в принятии административного искового заявления, изложенных в ч. 1 комментируемой статьи, является исчерпывающим. Тем не менее мы бы обратили внимание на случай, когда само прошение в соответствии с действующим процессуальным законодательством не может влечь возбуждение самостоятельного административного дела, поскольку принятый несудебный акт, решение, а также действие (бездействие) не могут быть оспорены вне рамок уже возбужденного административного дела. Например, отказ должностного лица в предоставлении истребуемого документа в рамках уже возбужденного административного дела отдельно не обжалуется, а является лишь основанием для применения к нему санкций, предусмотренных ч. 5 ст. 63 КАС.

2. Отказ в принятии искового заявления процессуально оформляется мотивированным определением, которое должно быть вынесено в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд.

Копия указанного определения направляется только административному истцу. При этом если административное исковое заявление было подано так называемым процессуальным истцом (прокурором, органами, организациями и гражданами, предъявившими административный иск в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, — ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 40 КАС), то с целью обеспечения права на судебное обжалование копия определения также должна быть направлена и материальному истцу (тому, в чьих интересах административный иск был предъявлен).

Обратим внимание, что в отличие от ч. 2 ст. 134 ГПК в КАС отсутствует норма, которая бы обязывала суд вместе с отказным определением отправлять заявителю поданное им заявление со всеми приложенными к нему документами. Полагаем, что подход, реализованный в КАС, является верным: дело в том, что на определение суда об отказе в принятии административного искового заявления может быть подана частная жалоба, а если все приложения будут отправлены административному истцу, то у проверочной инстанции могут возникнуть сложности с установлением действительного содержания тех документов, что были поданы в момент первоначального обращения в суд. В то же время административный истец может требовать от суда возвращения подлинников документов в порядке ст. 71 КАС.

3. В ч. 3 комментируемой статьи сформулировано основное процессуальное последствие вынесения определения об отказе в принятии административного искового заявления: закон исключает возможность повторного обращения заявителя в суд с тождественным административным иском (этим институт отказа в принятии административного искового заявления отличается от института возвращения — ст. 129 КАС).

4. Определение судьи об отказе в принятии административного искового заявления может быть объектом самостоятельного обжалования. Кем может быть обжаловано указанное определение? Полагаем, что к таким лицам следует отнести лишь субъектов, чьи процессуальные права непосредственно затрагиваются вынесенным определением, — административного истца и так называемых процессуальных истцов (прокурор, органы, организации и граждане, предъявившие административный иск в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц, — ч. 1 ст. 39, ч. 2 ст. 40 КАС).

5. В случае отмены определения об отказе в принятии административного искового заявления такое заявление считается поданным в день первоначального обращения в суд (ч. 5 комментируемой статьи).

Данное правило имеет важное значение для административного истца, поскольку влияет на исчисление срока обращения с административным исковым заявлением в суд (например, в соответствии с ч. 1 ст. 219 КАС по общему правилу административное исковое заявление может быть подано в суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации, иному лицу стало известно о нарушении их прав, свобод и законных интересов).

6. Как поступать суду, если в административном исковом заявлении заявлены как подведомственные, так и неподведомственные требования либо (второй вариант) наряду с требованиями публичного характера административное исковое заявление содержит также и требования, не подлежащие рассмотрению в порядке административного судопроизводства?

К сожалению, КАС вообще не содержит норм, которые бы определяли действия суда при соединении в одном административном исковом заявлении требований, подведомственных разным судебным органам, а также требований, рассматриваемых по правилам разных видов судопроизводства. Это очевидный пробел, который должен преодолеваться по правилам ч. 4 ст. 2 КАС, которая предусматривает, что в случае отсутствия нормы процессуального права, регулирующей отношения, возникшие в ходе административного судопроизводства, суд применяет норму, регулирующую сходные отношения (аналогия закона), а при отсутствии такой нормы действует исходя из принципов осуществления правосудия в Российской Федерации (аналогия права).

Итак, для случая соединения в одном административном исковом заявлении требований, подведомственных разным судебным органам, применению подлежит норма ч. 4 ст. 22 ГПК, которая, по сути, выделяет два самостоятельных случая:

1) когда заявленные требования не имеют между собой тесной связи, вследствие чего возможно их разделение;

2) когда разделение связанных между собой требований невозможно.

Соответственно, для суда, в который поступило такое административное исковое заявление, возможны два варианта процессуальных действий: либо вынести определение о принятии административных требований к судебному производству и об отказе в принятии требований, подведомственных иному судебному органу, либо вынести определение о принятии административного искового заявления к производству суда (не выделяя при этом неподведомственные требования). Обратим внимание, что вопрос о возможности выделения требований разрешается не отдельным судебным определением, а в определении о принятии административного искового заявления либо в определении об отказе в принятии требований — именно из мотивировочной части указанных судебных актов должен следовать четкий ответ на вопрос о возможности такого выделения.

Более сложным выглядит случай, когда наряду с требованиями публичного характера, рассматриваемыми по правилам административного судопроизводства, административное исковое заявление содержит также и требования, не подлежащие рассмотрению в таком порядке (например, заявлено требование, подлежащее рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства). Ни ГПК, ни АПК не содержат нормы, которая бы определяла правовые последствия такого соединения исков.

Первое, на что следует здесь обратить внимание, — это принципиальная невозможность рассмотрения заявленных требований в рамках административного дела. Даже если эти требования взаимосвязаны, считаем, что имеются серьезные препятствия для их совместного рассмотрения по правилам административного судопроизводства. Причина состоит в разном правовом регулировании ряда базовых процессуальных институтов в административном судопроизводстве и иных видах судопроизводства. Например, если взять гражданское судопроизводство, то общее правило о распределении бремени доказывания вменяет каждой стороне обязанность доказать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основания своих требований и возражений (ч. 1 ст. 56 ГПК). В административном судопроизводстве, например, при оспаривании правовых актов, решений, действий (бездействия) органов, организаций и должностных лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, обязанность доказывания законности указанных актов, решений, действий (бездействия) возлагается на соответствующие орган, организацию и должностное лицо (ч. 2 ст. 62 КАС). В итоге если один и тот же юридический факт входит в предмет доказывания по каждому из исков, то создастся ситуация, когда правила разных видов судопроизводства будут взаимоисключающим образом регламентировать бремя доказывания. Или, например, в административном судопроизводстве, исходя из буквального толкования ст. 46 КАС, вообще не предусмотрен институт увеличения (уменьшения) размера административных исковых требований, а ч. 1 ст. 39 ГПК, напротив, истца таким правом наделяет. Как поступать суду, если при рассмотрении административного дела применительно к требованию, которое должно было рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, административный истец заявит об увеличении его размера?

Но если суд не вправе рассматривать соединенные в одном административном исковом заявлении требования, то какой процессуальный акт должен быть принят? Наиболее логичным — с учетом императивного требования п. 1 ч. 1 комментируемой статьи о недопустимости возбуждения административного дела по требованию, подлежащему рассмотрению в порядке гражданского или уголовного судопроизводства, — выглядит вынесение двух определений:

1) о принятии к рассмотрению требования публичного характера, подлежащего рассмотрению по правилам административного судопроизводства;

2) об отказе в принятии к рассмотрению требования, подлежащего рассмотрению в порядке гражданского или уголовного судопроизводства.

Впрочем, и такой (внешне логичный с точки зрения проанализированных процессуальных норм) подход имеет контрдоводы — п. 2 ч. 6 ст. 180 КАС довольно неожиданно вменяет суду в обязанность излагать в резолютивной части решения выводы относительно удовлетворения гражданского иска. При этом никаких норм, которые бы, подобно УПК, регламентировали процедуру предъявления гражданского иска, КАС не содержит. Видимо, законодатель все же допускает одновременное рассмотрение административного и гражданского исков. Но при каких условиях это возможно, как поступать суду в случае необходимости применения «конфликтующих» процессуальных институтов, КАС не разъясняет. Полагаем, что вопросы взаимосогласованной интерпретации вышеуказанных процессуальных норм требуют вмешательства высшей судебной инстанции.

7. Как поступать суду, если в административном исковом заявлении содержатся публичные по своей правовой природе требования, подведомственные суду общей юрисдикции, однако в силу прямого указания закона положения КАС не применяются к рассмотрению таких требований? Например, в соответствии с ч. 5 ст. 1 КАС положения КАС не распространяются на производство по делам об административных правонарушениях. Какое определение на стадии возбуждения административного дела должен вынести суд, если вместо жалобы на постановление по делу об административном правонарушении подано «административное исковое заявление»?

Прямого ответа на поставленный вопрос КАС не содержит. С одной стороны, нет формальных поводов для отказа в принятии, возвращении либо оставлении административного искового заявления без движения, с другой — в силу прямого указания ч. 5 ст. 1 КАС процедура рассмотрения должна быть иной, нежели установлена КАС, поэтому возбуждать административное дело нерационально и неразумно.

В этой ситуации полагаем, что с позиций процессуальной экономии, а также учитывая сокращенные сроки обжалования постановления по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 30.3 КоАП), суд должен рассмотреть вопрос о принятии административного искового заявления по правилам производства по делам об административных правонарушениях (т.е. как жалобу на постановление по делу об административном правонарушении). Такой подход наиболее соответствует идее законодателя, заложенной в ч. 4 ст. 30.2 КоАП: если уж законодатель прямо предписывает передавать (при нарушении правил о компетенции) жалобу по подведомственности, то зачем же тогда отказывать в судебной защите, если заявитель ошибся не с компетентным органом, а по сути лишь с наименованием процессуального документа?