Контрольно надзорный орган мсу

Взаимодействие органов МСУ с контрольно-надзорными органами будет урегулировано

Проблемы взаимоотношений

По данным органов и должностных лиц местного самоуправления муниципаль­ных образований Республики Башкортостан, в 2011 г. в их адрес поступило 9353 пред­ставления, протеста, предписания контрольно-надзорных органов, из них 8392 (89,7%) от органов прокуратуры. При этом более 90% указанных представлений, протестов, предписаний контрольно-надзорных органов поступило в органы местного самоу­правления сельских поселений. Поданным Волгоградской области, в период с янва­ря по октябрь 2012 г. включительно контрольно-надзорными органами в отношении муниципальных образований было проведено 11 535 проверок, 9325 (80%) из них -органами прокуратуры.

Отчасти это объясняется недостаточной правовой и специальной подготовкой должностных лиц органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений, что связано в т. ч. с отсутствием кадрового резерва на территории муни­ципального образования. Однако анализ практики позволяет обозначить и иные причины создавшейся непростой ситуации.

Анализ поступивших в Комитет материалов позволяет выделить следующие ти­пичные проблемы во взаимоотношениях контрольно-надзорных органов с органами местного самоуправления:

  • неучет контрольно-надзорными органами ограниченности финансовых ресур­сов, а также самостоятельности муниципальных образований в планировании и распоряжении местным бюджетом;
  • установление недостаточных сроков как для рассмотрения требований, так и устранения выявленных нарушений;
  • неучет общественной опасности допущенных нарушений и важности их устра­нения с точки зрения обеспечения интересов населения, решения вопросов местного значения, социально-экономического развития территории, формаль­ный подход к выявлению нарушений;
  • массовое привлечение к административной ответственности глав муниципаль­ных образований, органов местного самоуправления и их должностных лиц (наложение штрафов), в т. ч. по составам правонарушений, подразумевающим специальный субъект и выполнение специальных функций;
  • помимо реагирования на нарушения, направление огромного количества за­просов о предоставлении информации, в т. ч. официально опубликованной и на­ходящейся в открытом доступе;
  • дублирование проверок различными контролирующими органами;
  • карательный уклон в деятельности прокуратуры и иных контрольно-надзорных органов в ущерб профилактической и разъяснительной работе;
  • недостаточный уровень квалификации и профессионализма работников кон­трольно-надзорных органов, предъявление требований, не основанных на за­коне или связанных с недопониманием правовых норм;
  • разрозненность и неполнота правового регулирования порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправ­ления.

Неучет контрольно-надзорными органами ограниченности финансовых ресурсов и самостоятельности муниципальных образований

Во многих случаях реализация конкретных предписаний контрольно-надзор­ных органов об устранении нарушений (в отдельности или в совокупности) подра­зумевает значительные затраты местных бюджетов, которые зачастую не только не позволят решать иные вопросы местного значения (что в дальнейшем, в свою оче­редь, приведет к нарушениям законодательства), но и превышают возможности местных бюджетов. В большинстве поступивших в Комитет материалов приводится ссылка на то обстоятельство, что ни суды, ни контрольно-надзорные органы при проведении проверок и принятии решений не учитывают отсутствие средств в мест­ном бюджете, невозможность исполнения требования в установленные сроки в пол­ном объеме.

ПРИМЕР: По информации Дзержинского районного Совета депутатов (Красноярский край), Роспотребнадзором вынесено предписание Нижнетанайскому сельсовету по качеству пи­тьевой воды, на реализацию которого потребуется минимум 30 млн руб., в то время как годовой бюджет сельсовета составляет 3,5 млн, а предписание предлагается исполнить в течение года.

По информации из Урицкого муниципального образования Лысогорского района Саратовской области, на выполнение судебных решений в сфере водоснабжения, содержания дорог, благоустройства, градостроительной деятельности необходимо 13,6 млн руб. при годовом бюджете 1,2 млн. В Чапаевском муниципальном образова­нии Пугачевского района Саратовской области на выполнение судебных решений по обустройству подъездных путей к водоемам необходимо 5 млн руб. при годовом бюд­жете в 1,015 млн.

В Ольгинском муниципальном районе Приморского края всем поселениям предъявлено требование обеспечить исполнение требований противопожарной безопасности в полном объеме. Для осуществления этого только в одном населенном пункте требуется 1,214 млн руб., тогда как в состав поселения входят по два, три и более населенных пункта, а средний годовой бюджет поселения в целом составляет около 2 млн руб. В связи с невозможностью исполнения возложенных полномочий по обстоятельствам, не зависящим от глав муни­ципальных образований, четыре главы сельских поселений Ольгинского муниципально­го района выразили готовность досрочно сложить полномочия.

С учетом дотационного характера местных бюджетов обязывание муници­пальных образований, особенно сельских поселений, по осуществлению отдельных требований является для них обременительным, в т. ч. по следующим направле­ниям:

  • принятие мер по организации пожарной безопасности, приобретение пожарной техники, обустройство пирсов для водозабора;
  • строительство дорог с твердым покрытием, а также ремонт автомобильных до­рог местного значения;
  • оформление в собственность автомобильной дороги местного значения;
  • строительство в мирное время объектов гражданской обороны, в т. ч. недоста­ющих защитных сооружений;
  • принятие мер по обеспечению детей дополнительными местами в муниципаль­ных дош кол ьн ых учреждениях;
  • разработка и утверждение проекта организации дорожного движения на тер­ритории муниципального образования (деятельность по разработке проекта организации дорожного движения, проводимая специализированными орга­низациями, профессионально занимающимися разработкой соответствующих проектов, является весьма дорогостоящей — ее стоимость доходит до несколь­ких миллионов рублей).

В такой ситуации, обязывая органы местного самоуправления осуществлять те или иные конкретные мероприятия, предусматривать определенные расходы бюджета, контрольно-надзорные органы, а с их подачи — суды, по существу, вторгаются в компетенцию органов местного самоуправления, нарушают их самостоятельность, подменяют их в определении направлений и очередности решения вопросов мест­ного значения, объемов расходования бюджетных средств. Это нарушает и Консти­туцию РФ, и федеральное законодательство.

У этой проблемы есть отчасти объективные предпосылки — постоянное увели­чение объема полномочий органов местного самоуправления без их надлежащего финансового обеспечения, что ведет к объективной невозможности исполнения органами местного самоуправления большинства своих полномочий. Отдельные вопросы местного значения, закрепленные федеральным законодательством, не со­ответствуют сущности и природе местного самоуправления: к примеру, профилак­тика терроризма и экстремизма, гражданская оборона, предупреждение и ликвида­ция последствий чрезвычайных ситуаций, мобилизационная подготовка являются по своей природе вопросами государственного значения.

Следует также отметить, что в процессе муниципальной реформы и разграниче­ния полномочий муниципальным образованиям, в первую очередь поселениям, было передано значительное количество объектов имущества (дома культуры, водопро­водные сети, автомобильные дороги, жилые дома, парки, кладбища и т. п.), состояние которых являлось либо неудовлетворительным, либо требующим серьезных капи­тальных вложений. При этом большинство поселений средств на приведение таких объектов в соответствие с нормативными требованиями не имело и не имеет. Одна­ко органы прокуратуры, иные контрольно-надзорные структуры не учитывают эти обстоятельства и обязывают органы местного самоуправления поселений незамед­лительно либо в укороченные сроки исполнять их предписания по приведению объ­ектов в нормативное состояние (провести капитальный ремонт дорог, тротуаров, установить или отремонтировать линии освещения, сделать дорожную разметку, установить дорожные знаки, обустроить площадки для сбора бытовых отходов и т. д.). Не имея достаточного объема собственных финансовых ресурсов, органы местного самоуправления поселений вынуждены отвлекать средства с первоочередных целей финансирования (выплаты заработной платы, приобретения оборудования для школ, ФАПов) на исполнение предписаний органов надзора и контроля.

Установление недостаточных сроков как для рассмотрения требований, так и для устранения нарушений

Контрольно-надзорные органы нередко требуют рассмотреть или даже исполнить свои предписания. т.е. устранить выявленные нарушения, в течение времени, объективно недостаточного для этого. При этом не учитываются даже законодательно установленные сроки для осуществления определенных действий (например, при размещении муниципального заказа). Большинство требований сопряжено с необходимостью выделения дополнительных бюджетных средств, однако особенности бюджетного процесса, в т.ч. сроки и порядок внесения изменений в местный бюджет, не учитываются при определении сроков исполнения таких требований.

Также нередки запросы, требующие серьезной аналитической работы, прило­жения большого количества копий документов и правовых актов, с короткими сро­ками исполнения.

Зачастую предъявляются требования устранить нарушения в течение одного дня или даже нескольких часов.

ПРИМЕР: По информации администрации Лодейнопольского района Ленинградской области за 2012 г. устанавливались следующие сроки исполнения запросов информации, % от общего числа запросов: в день получения запроса — 16,9; 1 день — 24; от 2 до 5 дней-49,3.

Немалую долю в общем количестве претензий контролирующих (надзорных) органов к муниципальным органам составляют вопросы, связанные с необхо­димостью приведения муниципальных правовых актов в соответствие с актами, имеющими более высокую юридическую силу. Нередки случаи предъявления таких претензий на следующий день после вступления в силу соответствующего акта, а также требования осуществить приведение в соответствие в течение одного-трех месяцев. При этом не учитываются особенности организации правотворче­ского процесса в муниципальном образовании, включая обязательность прове­дения публичных слушаний в ряде случаев, периодичность заседаний предста­вительных органов (не реже одного раза в три месяца) и другие объективные обстоятельства.

Установление этих сроков подчас никак не обусловлено реальной необходимо­стью немедленного устранения соответствующих нарушений.

Кроме того, требования органов прокуратуры обязывать муниципальные об­разования исполнить что-либо в конкретный срок (например, обеспечить дополни­тельными местами в детских дошкольных учреждениях, отремонтировать дороги) не согласуются с позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в определении от 01.03.2012 №389-0-0.

Неучет общественной опасности допущенных нарушений и важности их устранения с точки зрения обеспечения интересов населения, формальный подход к выявлению нарушений

На практике органы местного самоуправления сталкиваются с акцентированием внимания контролирующих структур на формальном соблюдении законодательства, а не на логике их действий по предоставлению качественных муниципальных услуг, поэтому контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления основываются зачастую на количественных показателях, а не на повышении качества оказания муниципальных услуг. В этой связи достаточно показательна следующая жалоба органов местного самоуправления: «Губернатор говорит о том, что область имеет большие долги, в дорожном фонде не хватает средств. Тем не менее прокура­тура в ходе проверки подает в суд на муниципальное образование с требованием о ремонте дорог, в муниципальном образовании нет средств на ремонт, и оно просит суд об отсрочке, приставы требуют исполнения решения, подают в суд на муници­пальное образование и требуют выплатить штраф. В результате затрачено много ра­бочего времени и средств, а дорога так и не отремонтирована. При проверке нельзя выносить формальные решения, заведомо безрезультатные, которые потом приводят только к негативным последствиям».

Отмечается резкий рост числа проверок со стороны контрольно-надзорных ор­ганов после принятия Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госу­дарственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Федеральный закон № 294-ФЗ).

В настоящее время сложилась ситуация, когда контрольная деятельность в от­ношении предпринимателей в какой-то мере ограничена Федеральным законом № 294-ФЗ, при этом органы местного самоуправления подвергаются постоянным контрольным проверкам, огромному потоку запрашиваемой различными контроли­рующими органами информации, что приводит ктому, что муниципальные служащие в большей части заняты не решением вопросов местного значения, а сбором, анали­зом такой информации.

По мнению ряда представителей органов местного самоуправления, принятие и введение в действие Федерального закона № 294-ФЗ, разработанного в целях сни­жения «прессинга» в отношении субъектов предпринимательства со стороны кон­тролирующих (надзорных) органов, повлекли негативный эффект в отношении ор­ганов местного самоуправления. Практически все контролирующие (надзорные) органы «переключились» от субъектов предпринимательства на органы местного самоуправления: количество проверок в отношении органов местного самоуправ­ления возросло по различным территориям от 2 до 5 раз.

ПРИМЕР: По городскому округу Нальчик в 2009-2010 гг. поступило 724 запроса из органов проку­ратуры, в 2011 -2012 гг. — 859 запросов. За 2009-2010 гг. поступило 148 протестов и 142 пред­ставления, а в 2011 -2012 гг. — 288 протестов и 127 представлений.

Под удар попали также муниципальные предприятия и учреждения, посколь­ку только в отношении этой категории юридических лиц возможны внеплановые проверки.

ПРИМЕР: Выборочный анализ проверок в отношении муниципальных школ, больниц, поликлиник в Ростовской области показал, что по сравнению с 2007-2008 гг. количество проверок в отношении них выросло в 3-10 раз.

Представляется, что во многом это связано с существующей системой оценки результативности деятельности работников контрольно-надзорных органов, которая увязана с количеством выявленных нарушений и мер реагирования на них.

Проведение проверок ради самих проверок («для галочки») уводит от понима­ния того, что и муниципальные, и региональные, и федеральные контрольно-над­зорные органы — партнеры, решающие одну задачу: создание условий, обеспечива­ющих достойную жизнь и свободное развитие человека. Преодоление формально­го подхода означает не снижение требовательности, а обеспечение разумности и взвешенности предъявляемых требований, в т. ч. с учетом реальной ситуации на территории, актуальных, злободневных проблем. Необходимо, чтобы требования и протесты контрольно-надзорных органов способствовали более быстрому и ка­чественному решению насущных проблем жителей, а не уводили муниципальные власти от них, отвлекая и без того небольшие силы на устранение разного рода фор­мально-юридических противоречий и коллизий.

Между тем суть государственного контроля — обеспечить достижение конкретных реальных результатов, востребованных обществом, поэтому следует изменить подход к оценке эффективности деятельности контрольно-надзорных государственных структур с количественных показателей на качественные.

Массовое привлечение к административной ответственности глав муниципальных образований органов местного самоуправления и их должностных лиц

Очень распространенным является привлечение к ответственности за неиспол­нение предписаний контрольно-надзорных органов, которые, как уже отмечалось выше, порой объективно невозможно выполнить в установленные сроки или в рам­ках имеющихся в распоряжении муниципальных образований средств. При этом штрафы нередко налагаются на органы местного самоуправления (т. е. с выплатой за счет средств местных бюджетов), что лишь усугубляет ситуацию.

ПРИМЕР: В течение второй половины 2011 г. и в 2012 г. за неисполнение требований федерального законодательства по обеспечению противопожарной безопасности сельских поселений судами различных инстанций (по инициативе прокуратуры Ольгинского района Ольгин-ского отделения Росгоспожнадзора Приморского края) все главы сельских поселений Ольгинского муниципального района были оштрафованы последовательно: на 3200,5000, 15 000 руб. Одновременно местные администрации как юридические лица оштрафованы на 70 тыс. руб.

В одном из муниципальных районов Республики Удмуртия по предписаниям ГИБДД, каса­ющимся приведения в нормативное состояние дорог, только штрафов выписано на сумму свыше 60 млн руб. при годовом бюджете района 18 млн.

Более того, складывается парадоксальная ситуация, когда неуплата штрафа вви­ду отсутствия средств в бюджете влечет повторное наложение административного взыскания в размере удвоенной суммы штрафа в соответствии со ст. 20.25 Кодекса РФ об административных нарушениях (далее — КоАП РФ).

Устанавливаемые в отношении должностных лиц штрафы также часто несораз­мерны ни степени общественной вредности нарушения, ни степени вины этих лиц в допущенных нарушениях, ни доходам таких лиц. Штрафы порой достигают размера месячной зарплаты, а иногда и превышают ее. В результате среди глав муниципальных образований (например, в Удмуртии) имеет место практика оформления кредитов в целях погашения штрафов. В других случаях такое давление провоцирует долж­ностных лиц слагать с себя полномочия в связи с невозможностью исполнения воз­ложенных обязанностей по обстоятельствам, не зависящим от глав муниципальных образований. Тем самым местное самоуправление лишается наиболее честных, от­ветственных и ценных управленческих кадров.

Практикуется привлечение должностных лиц органов местного самоуправления к административной ответственности за незначительные нарушения.

Полагаем, что во многих случаях привлечения органов и должностных лиц мест­ного самоуправления кадминистративной ответственности нарушается принцип винов­ной ответственности, закрепленный в ст. 2.1 КоАП РФ: если установлено, что у лица имелась возможность для соблюдения предписаний, правил и норм, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению. В силу объективных причин (дефицит местных бюджетов, возложение на органы местного самоуправления новых полномочий, существующее распределение полномочий в си­стеме органов местного самоуправления, аварийное состояние имущества уже в момент его передачи органам местного самоуправления и т. д.) указанная возможность у орга­нов местного самоуправления и их должностных лиц как раз отсутствует, однако на практике это обстоятельство совершенно игнорируется.Установление и обоснование наличия такой возможности как необходимого основания привлечения к администра­тивной ответственности контрольно-надзорными органами не осуществляются.

Направление огромного количества запросов о предоставлении информации, в т. ч. официально опубликованной и находящейся в открытом доступе

Значительное количество запросов направляется органами прокуратуры в свя­зи с поручениями Генеральной прокуратуры (проведение мониторинга актов в опре­деленной отрасли законодательства).

ПРИМЕР: По сообщению администрации г. Лесосибирска (Красноярский край), за 9 месяцев 2012 г. только прокуратурой города сделано более 300 запросов в администрацию, фактически более одного запроса в день.

В муниципальных образованиях Вольского района сложилась практика, когда каждые 10 дней администрации и советы представляют в Вольскую межрайонную прокуратуру нормативно-правовые акты, однако такие акты все равно запрашиваются, причем одни и те же по несколько раз. Запросы поступают не только от надзорных органов. Довольно часто необходи­мость подготовки информации возникает в связи с проведением федеральными министерствами мониторинга по реализации отдельных государственных полно­мочий, а также федеральных законов (соответствующие запросы направляются через органы государственной власти субъекта РФ).

Карательный уклон в деятельности прокуратуры и иных контрольно-надзорных органов в ущерб профилактической и разъяснительной работе

Многие органы местного самоуправления отмечают, что приоритет в работе фе­деральных контрольно-надзорных органов «по привычке» отдается карательным функциям, а не предотвращающим и «воспитательным». Органы надзора и контроля сосредоточены только на работе по контролю и применению мер административно­го воздействия и не принимают участие в профилактической и разъяснительной ра­боте как с населением, так и с руководителями органов местного самоуправления, предприятий и организаций.

Особенно настораживает практика, когда на проекты нормативных документов муниципальных образований органами прокуратуры даются положительные заклю­чения, а после их принятия по ним направляются протесты. Так, за 2011 г. в адрес представительных органов муниципальных образований в Удмуртской Республике органами прокуратуры было направлено 1525 протестов.

При этом согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура Российской Федерации принимает участие в пра­вотворческой деятельности, и на практике уставами многих муниципальных образований прокурору предоставлено право правотворческой инициативы в органах местного само­управления, включая представительный орган муниципального образования. В связи с этим и с учетом кадровых проблем в муниципалитетах было бы гораздо эффективнее, если бы в ряде случаев вместо или хотя бы наряду с протестами в органы местного самоуправления поступали обоснованные и конкретные предложения об изменении муниципальных актов (в порядке правотворческой инициативы или в ином порядке).

Недостаточный уровень квалификации и профессионализма работников контрольно-надзорных органов либо небрежность или злоупотребление полномочиями

Недостаточный уровень квалификации и профессионализма работников кон­трольно-надзорных органов либо небрежность или злоупотребление полномочиями на практике выражаются в предъявлении требований, не основанных на законе или связанных с неверным толкованием правовых норм.

ПРИМЕР: По данным администрации муниципального образования Лодейнопольский муници­пальный район Ленинградской области, почти 1/3 обращений контрольно-надзорных органов за 2012 г. являлась необоснованной, в т. ч. не относилась к вопросам местного значения.

Достаточно общим стало требование закрепить в уставе муниципального об­разования положение о принятии муниципальных правовых актов по всем вопросам местного значения, обозначенным в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федера­ции» (далее-Федеральный закон № 131-ФЗ), и осуществлять полномочия по их ре­шению вне зависимости от условий и особенностей конкретной территории.Так, на практике предъявляются требования осуществлять лесной контроль при отсутствии лесов в поселении, полномочия в отношении водных объектов при отсутствии тако­вых и т. п.

Более того, в ряде случаев органами прокуратуры истребуются нормативно-правовые акты, принятые в сферах железнодорожного, воздушного, морского, внут­реннего водного транспорта (Ульяновская область), т. е. в областях, где у органов местного самоуправления вообще нет каких-либо полномочий.

ПРИМЕР: Управление юстиции по Воронежской области потребовало закрепить в уставе город­ского поселения Россошь право на совершение нотариальных действий, невзирая ни на то, что это именно право, а не обязанность муниципалитетов, ни на то, что в поселении есть нотариус, в то время как федеральное законодательство позволяет органам мест­ного самоуправления осуществлять нотариальные действия только при отсутствии но­тариуса.

Также до сих пор неизвестно, добросовестное заблуждение или намеренное искажение закона лежит в основе встречающихся требований прокуратуры привести муниципальные правовые акты в соответствие с изменениями федерального или регионального законодательства в трехмесячный срок, со ссылкой на положения Федерального закона от 06.10.1999 № 84-ФЗ «Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который по определению вообще не рас­пространяется на органы местного самоуправления.

Кроме того, анализ имеющихся в органах местного самоуправления представ­лений и протестов органов прокуратуры Республики Башкортостан свидетельству­ет, что часть из них касается бездействия представительного органа или местной администрации муниципального образования, выразившегося в непринятии муни­ципального нормативного правового акта. В случае если орган местного самоуправ­ления не успевает разработать и принять вышеуказанный акт вустановленные в пред­ставлении или протесте сроки, органами прокуратуры, как правило, подается иск в интересах неопределенного круга лиц о признании незаконным бездействия ор­гана местного самоуправления в лице представительного органа или местной ад­министрации, не принявших нормативный акт, который зачастую удовлетворяется.

В то же время в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда РФ еще за первый квартал 2006 г., утвержденном постановлением Президиума Верхов­ного Суда РФ от 7 и 14 июня 2006 г., было указано, что суд не вправе обязать орган местного самоуправления принять или дополнить какой-либо нормативный право­вой акт, поскольку это является исключительной компетенцией органа местного самоуправления. Кроме того, в Обзоре указывается, что данный вывод подтвержда­ется также положениями гл. 24 Гражданского процессуального кодекса РФ, из кото­рой следует, что суд рассматривает заявления, содержащие требования о признании нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ, федеральному закону или иному другому нормативному правовому акту, имеющему большую юри­дическую силу.

ПРИМЕР: По одному вопиющему случаю, связанному с деятельностью Федеральной антимоно­польной службы (далее — ФАС), в Комитет Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления обращались из городского округа Балашиха. Рассматривая вопрос о законности конкретного муниципального правового акта, управление антимонопольной службы потребовало представить под угрозой ад­министративной ответственности сведения об основаниях принятия этого муниципаль­ного правового акта, а также о депутатах, голосовавших за его принятие, мотивах их голосования.

Естественно такое требование управления ФАС по Московской области можно рас­ценить не иначе как грубое вмешательство в деятельность органов местного само­управления.

Разрозненность и неполнота правового регулирования порядка проведения контрольно-надзорных мероприятий

Статьей 77 Федерального закона № 131 -ФЗ установлено, что органы прокурату­ры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и долж­ностными лицами местного самоуправления Конституции РФ, федеральных консти­туционных законов, федеральных законов, конституций (уставов), законов субъек­тов РФ, уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов.

Однако данная статья содержит только общий принцип контроля и надзора за деятельностью органов местного самоуправления. В то же время отдельные случаи и порядок проведения государственного контроля/надзора в отношении органов местного самоуправления содержатся в ряде других федеральных законов (Градо­строительный кодекс РФ,Жилищный кодекс РФ,ст. 19,21 Федерального закона № 131 -ФЗ), касающихся исполнения отдельных государственных полномочий.

Очевидно, что в настоящее время назрела необходимость предусмотреть опре­деленные правовые рамки проведения проверок контрольно-надзорных органов по аналогии с Федеральным законом № 294-ФЗ.

Пути решения проблем

В целях решения указанных проблем необходимо принятие следующих мер:

1/. по совершенствованию законодательства, в рамках которых:

  • предусмотреть перераспределение источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации с целью адекватного финансового обеспече­ния исполнения органами местного самоуправления возложенных на них за­коном полномочий;
  • закрепить механизм софинансирования Российской Федерацией, субъекта­ми РФ содержания и ремонта имущества, переданного (передаваемого) ими ор­ганам местного самоуправления в состоянии, требующем ремонта;
  • пересмотреть перечень вопросов местного значения, установленный в Фе­деральном законе № 131 -ФЗ, таким образом, чтобы указанный перечень со­ответствовал природе и назначению местного самоуправления;
  • урегулировать порядок проведения контрольно-надзорных мероприятий в отношении органов местного самоуправления, в т. ч.:

а/. установить проведение плановых проверок не чаще одного раза в три года;

б/. закрепить проведение внеплановых проверок исключительно по заявлениям-жалобам физических и юридических лиц о нарушении их прав и законных интересов;

в/. предусмотреть запрет запрашивать документы и информацию, официально опубликованные, находящиеся в открытом доступе, государственных и муниципальных информационных системах, открытых и (или) служебных источниках информации;

г/. отрегулировать сроки рассмотрения протеста прокурора, например установить, что сокращение установленных законом сроков рассмотрения осуществляется с санкции вышестоящего прокурора;

д/. исключить органы местного самоуправления из числа субъектов административных правонарушений в качестве юридических лиц, предусмотрев привлечение к административной ответственности только конкретных должностных лиц при наличии и доказанности их вины.

2/. по организации контрольно-надзорной деятельности:

  • изменить подходы к работе контрольно-надзорных органов и «внутрикорпо­ративную культуру», в первую очередь на федеральном уровне, перенацелить деятельность контрольно-надзорных органов преимущественно с поиска на­рушений на конструктивные отношения с органами местного самоуправления (предупреждение, предотвращение, воспитание, методическая поддержка);
  • пересмотреть систему оценки результативности деятельности контрольно-надзорных органов и их работников, исключив прямую ее увязку с количеством выявленных нарушений и вынесенных по ним мер реагирования;
  • не допускать проведение дублирующих проверок органов местного самоуправ­ления, а также случаев необоснованного проведения проверок исполнения законодательства без наличия к тому законных оснований;
  • внедрять электронный документооборот во взаимоотношениях между орга­нами местного самоуправления и контрольно-надзорными органами, включая представление запрашиваемой информации в электронном виде.

Проект Федерального закона № 336292-6

Проект федерального закона «О внесении изменений в статью 77 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», разработанный во исполнение подп.«а» п. 1 перечня поручений Пре­зидента РФ от 19.02.2013 № Пр-332 по итогам заседания Совета при Президенте РФ по развитию местного самоуправления 31 января 2013 г., направлен на упорядочение правового регулирования вопросов государственного контроля (надзора) за дея­тельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Законопроектом предусматривается, что органы государственного контроля (надзора), в т. ч. территориальные органы федеральных органов исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ (далее — органы контроля), осуществляют контроль за исполнением органами и должностными лицами местно­го самоуправления федерального и регионального законодательства, уставов и пра­вовых актов муниципальных образований при решении ими вопросов местного значения и осуществлении связанных с ними полномочий, а также за соответствием муниципальных правовых актов требованиям федерального и регионального за­конодательства и уставам муниципальных образований.

Предусматриваются единые подходы к организации плановых и внеплановых проверок, в т. ч. в части установления необходимости согласования их проведения с прокуратурой субъекта РФ,тем самым определяется координирующее полномочие прокуратуры в данной сфере деятельности.

Определяется комплексный характер плановых проверок и устанавливается, что осуществляться они будут органами контроля на основании ежегодных планов. При этом закрепляется периодичность их проведения в отношении одного и того же органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления: не чаще одного раза в два года. Устанавливается также закрытый перечень случаев, при которых возможно проведение внеплановых проверок.

Предлагается ввести запрет на истребование органами контроля информации и сведений от органов местного самоуправления и их должностных лиц в случае, если указанная информация была размещена на официальном сайте органа мест­ного самоуправления либо официально опубликована в средствах массовой ин­формации. В то же время орган местного самоуправления в ответе на запрос орга­на контроля будет обязан сообщить источник официального опубликования или размещения соответствующей информации. При этом в соответствии со ст. 14 Фе­дерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» размещаемые в сети Интернет перечни информации о деятельности органов мест­ного самоуправления утверждаются в порядке, определяемом органами местного самоуправления.

Законопроект также предусматривает, что срок, устанавливаемый органами кон­троля для предоставления органами и должностными лицами местного самоуправ­ления информации по запросу, должен составлять не менее 10 рабочих дней. Также определяется закрытый перечень случаев, при которых допускается сокращение указанного срока. Вступление в силу предлагаемых законопроектом норм с 1 января 2014 г. обусловлено предстоящими организационными мероприятиями органов прокуратуры и органов контроля, связанными с новыми подходами к контролю (надзору) в отношении органов местного самоуправления (в т. ч. в части необходимости фор­мирования до 1 ноября 2014 г. ежегодного плана проведения проверок).

Предлагаемые законопроектом меры правового регулирования будут способ­ствовать повышению эффективности как государственного контроля (надзора) в от­ношении органов местного самоуправления, так и деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, организации оказания муниципальных услуг, позитивно повлияют на социально-экономическое положение муниципальных образований.

По материалам журнала «Практика муниципального управления»

Установлены особенности осуществления контрольно-надзорной деятельности в отношении органов местного самоуправления при решении ими вопросов местного значения

Федеральным законом от 21.12.2013 №370-ФЗ внесены изменения в ст.77 Федерального закона от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее – Закон №131-ФЗ) по вопросу осуществления полномочий по контролю за деятельностью органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (далее также – ОМС).

Указанные изменения вступили в силу с 01.01.2014.

В настоящее время на органы прокуратуры возложены дополнительные полномочия по координации деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении ОМС и их должностных лиц, что выражается в следующем:

1) формирование ежегодного плана проведения проверок деятельности ОМС и их должностных лиц (далее – План),

2) согласование проведения внеплановых проверок в отношении ОМС и их должностных лиц.

При этом к данным мероприятиям по контролю требования Федерального закона от 26.12.2008 №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не применяются.

Новой редакцией ст.77 Закона №131-ФЗ установлены периодичность проведения плановых проверочных мероприятий, порядок направления, рассмотрения проектов планов органов государственного контроля (надзора) о проведении проверок, перечень сведений, включаемых в ежегодный план проведения проверок, а также обязанность размещения на официальных сайтах прокуратуры субъекта РФ и соответствующего органа государственного контроля (надзора) Плана не позднее 1 ноября года, предшествующего году проведения проверок.

Кроме того, планы органов контроля подлежат согласованию с прокуратурой субъекта РФ.

Плановая проверка одного и того же ОМС или должностного лица местного самоуправления проводится не чаще одного раза в два года.

Внеплановые проверки проводятся органами государственного контроля (надзора) на основании решения руководителя соответствующего органа государственного контроля (надзора) по согласованию с прокуратурой (прокурором или его заместителем) субъекта Российской Федерации.

Таким образом, все внеплановые проверки (как документарные, так и выездные) в отношении ОМС и их должностных лиц могут быть проведены контролирующими органами только после согласования с прокуратурой Нижегородской области.

Основанием для проведения внеплановой проверки являются:

— обращения граждан, юридических лиц, информация от государственных органов о фактах нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций (1), угрозу жизни и здоровью граждан (2), а также массовые нарушения прав граждан (3);

— поручения Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации;

— требования Генерального прокурора Российской Федерации, прокурора субъекта Российской Федерации о проведении внеплановой проверки в рамках надзора за исполнением законов по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

Информация о результатах проведенной проверки деятельности ОМС и их должностных лиц, в том числе о выявленных нарушениях и предписаниях об их устранении с указанием сроков устранения, в течение одного месяца после завершения проверки подлежит размещению на официальном сайте соответствующего органа государственного контроля (надзора) в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Новой редакцией ст.77 Закона №131-ФЗ установлены требования к запросам органов государственного контроля (надзора) о предоставлении информации, направляемым в ОМС или их должностным лицам.

Запрещается истребование органами контроля информации и сведений от ОМСУи их должностных лиц в случае, если указанная информация была размещена на официальном сайте ОМС либо официально опубликована в средствах массовой информации.

Срок, устанавливаемый органами государственного контроля (надзора) для предоставления ОМС и их должностными лицами информации по запросу указанных органов, составляет не менее 10 рабочих дней. Определен закрытый перечень случаев, при которых допускается сокращение указанного срока: установления фактов нарушений законодательства Российской Федерации, влекущих возникновение чрезвычайных ситуаций (1), угрозу жизни и здоровью граждан (2), а также массовые нарушения прав граждан (3).

Контроль и надзор

Программой «Реформа контрольной и надзорной деятельности», утверждённой 21 декабря 2016 года президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам, определены следующие приоритетные проекты:

  • Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности;
  • Внедрение системы оценки результативности и эффективности контрольно-надзорной деятельности;
  • Внедрение системы комплексной профилактики нарушений обязательных требований;
  • Систематизация, сокращение количества и актуализация обязательных требований;
  • Внедрение эффективных механизмов кадровой политики в деятельности контрольно-надзорных органов;
  • Внедрение системы предупреждения и профилактики коррупционных проявлений в контрольно-надзорной деятельности;
  • Автоматизация контрольно-надзорной деятельности;
  • Повышение качества реализации контрольно-надзорных полномочий на региональном и муниципальном уровнях.

Платформа «N3.Контроль и надзор» обеспечивает достижение ключевых показателей, определенных программой «Реформа контрольно-надзорной деятельности», стартовавшей в 2017 году.