Ограничение права свободы передвижения

Ограничение права на свободу передвижения

Одним из основополагающих прав любого человека является свобода передвижения в той стране, где он родился или постоянно проживает на законных основаниях. Данное положение нашло свое отражение в международных правовых актах – Декларации прав и свобод человека 1948 года и Конституциях отдельно взятых государств. Российская Федерация не является в данном случае исключением и гарантирует гражданам свободу передвижения и выбора места проживания.

Вместе с этим, в соответствии с современным законодательством РФ государство на отдельных территориях или конкретным гражданам или группам лиц может наложить арест на выезд за границу, или ограничить свободное передвижение внутри страны.

Согласно закону РФ от 25.06.1993 года №5242-1 перечень территорий, где свобода передвижения ограничена, является исчерпывающим. Нельзя свободно передвигаться: в закрытых административно-территориальных образованиях, в пограничной зоне, в зонах с чрезвычайным положением или где объявлено экологическое бедствие, в закрытых военных городках, а также в местностях, где введены особые условия и режим проживания из-за угрозы распространения заболеваний и отравлений.

Важно! Если вы сами разбираете свой случай, связанный с ограничениями права на свободу передвижения, то вам следует помнить, что:

  • Все случаи уникальны и индивидуальны.
  • Понимание основ закона полезно, но не гарантирует достижения результата.
  • Возможность положительного исхода зависит от множества факторов.

Ограничение на свободу выезда за границу

Ограничения по выезду из страны для отдельных категорий граждан установлены Федеральным законом №114-ФЗ от 15.08.1996 года. К ним относятся лица, которые не исполнили обязательства, установленные судом;

Если есть задолженность по алиментным обязательствам, налогам, сборам превышающая 10 тысяч рублей можно лично лишить себя права на отдых. Согласно статистике, на 1 января 2016 года «невыездными» должниками в России являются 1,9 миллионов человек.

  • проходят службу в Федеральной службе безопасности;
  • призваны для прохождения службы в вооруженных силах РФ, либо на альтернативную военную службу;
  • являются подозреваемым или обвиняемым по уголовному делу, по которому не вынесен приговор;
  • которые подали заведомо ложные сведения при оформлении документов на выезд;
  • имеют доступ к сведениям особой важности или государственной тайне страны.

Важно! Срок ограничения в данной ситуации не может превышать 10 лет с момента последнего ознакомления лица, желающего выехать за пределы РФ, с секретными сведениями.

Ограничение снимается при прекращении соответствующих трудовых отношений, прохождении военной службы, исполнения обязательств, отбытии наказания.

Ограничение на свободу передвижения несовершеннолетних

В целях защиты здоровья, психического и нравственного состояния несовершеннолетних, для профилактики подростковой преступности и безнадзорности, во многих регионах Российской Федерации действует «комендантский час» для детей. Подобные ограничения не нарушают Конституцию РФ, на федеральном уровне неоднократно поднимался вопрос о закреплении «комендантского часа» в КоАП РФ.

В этот временной период (обычно с 22.00/23.00 до 06.00 утра) несовершеннолетние не могут находиться на улице, в общественных местах, кафе без сопровождения взрослых. За несоблюдение данной нормы, установленной в местных законах «Об административных правонарушениях» на родителей налагается штраф. В каждом регионе возрастной ценз, время, штраф свои.

Помимо общественных мест, куда детям нельзя без взрослых, законом устанавливаются перечень мест, где несовершеннолетним ни при каких обстоятельствах нельзя быть в любое время. Вместе с этим есть исключения. Так, например, выпускникам Санкт-Петербурга, не достигшим 18 лет, разрешают праздновать «Алые Паруса» до утра без родителей.

ВНИМАНИЕ! В связи с последними изменениями в законодательстве, информация в статье могла устареть! Наш юрист бесплатно Вас проконсультирует — напишите в форме ниже.

Особенности ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации (Шапиро И.В.)

Дата размещения статьи: 05.05.2015

Конституционное право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, исходя из традиционного для российской науки деления прав и свобод на политические, социально-экономические и личные (гражданские), относится к группе личных прав и отвечает всем признакам, присущим данной группе прав и свобод человека. И в первую очередь хотелось бы отметить, что с личными правами и свободами указанное право объединяет такая особенность, как наиболее высокий уровень их естественного потенциала, естественной природы.
Значимость права на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства для человека невозможно недооценить. Движение — это форма жизни, без возможности передвигаться нельзя говорить о полноценной жизнедеятельности человека, многие социальные блага недосягаемы. Например, возможность получения работы в другом городе, возможность отдыха. А в условиях социально-экономической напряженности смена места жительства является иногда единственным способом сохранить одно из важных прав человека — право на жизнь. Свободное передвижение по стране — это и потребность, и необходимость. Более того, можно сказать, это одно из условий развития человека, общества, культуры и государства. Значение исследуемого права подтверждается и тем, что оно включено в перечень основных прав и свобод человека и гражданина и получило регламентацию в высшем акте страны — Конституции РФ. Естественный характер исследуемого права, как и других прав и свобод человека, прописан в ч. 2 ст. 17 Конституции РФ 1993 г., которая гласит, что основные права и свободы человека принадлежат каждому от рождения и неотчуждаемы. Данную точку зрения доказывает и ч. 1 ст. 27 Конституции РФ 1993 г., регулирующая указанное право и содержащая формулировку «каждый». Термин «каждый» предполагает, что исследуемое право — это право человека, и им могут воспользоваться не только граждане РФ, но и иностранные граждане и лица без гражданства. Кроме того, это обстоятельство подтверждается и Законом РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», согласно которому лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации (ч. 3 ст. 1).
Согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ под нормативным содержанием права каждого на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства понимается: 1) свобода передвижения по территории Российской Федерации; 2) свобода выбора места пребывания; 3) свобода выбора места жительства .
———————————
О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы: Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. N 9-П // Российская газета. 17.04.1996.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ от 25 июня 1993 г. под местом пребывания понимается гостиница, санаторий, дом отдыха, пансионат, кемпинг, туристическая база, другие подобные учреждения, а также жилое помещение, не являющееся местом жительства гражданина, в которых он проживает временно. Под местом жительства же понимается жилой дом, квартира, служебное жилое помещение, специализированные дома (общежитие, гостиница-приют, дом маневренного фонда, специальный дом для одиноких престарелых, дом инвалидов, ветеранов и др.), а также иное жилое помещение, в котором гражданин постоянно или преимущественно проживает в качестве собственника, по договору найма (поднайма), договору аренды либо на иных основаниях, предусмотренных законодательством РФ.
Таким образом, в соответствии с Законом 1993 г. место пребывания есть место временного проживания, а место жительства — место постоянного во времени или преимущественного проживания. Временной фактор проживания является критерием разграничения этих понятий.
Исходя из анализа исследуемого права как субъективного, под правом на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства мы будем понимать прирожденную, неотчуждаемую конституционно закрепленную возможность человека, законно находящегося на территории страны, беспрепятственно перемещаться и выбирать место своего постоянного или временного проживания.
Что касается неотчуждаемости личных прав и свобод человека и гражданина, то данный признак естественных прав означает недопустимость неоправданного вмешательства государства в сферу личной свободы.
Цель любого государства — обеспечить мир и безопасность, с момента возникновения государственного порядка жить, как захочется каждому, невозможно. Личные права и свободы не являются абсолютными, они должны быть сбалансированными по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, людей. Естественный характер любого личного права предполагает свободу его пользования, но до того момента, пока она не вошла в противоречие с такой же свободой других лиц, общества либо не нарушила установленного права. Закрепив личные права в Основном Законе, государство признает за человеком сферу его личной свободы, обеспечив тем самым их защиту и от посягательств со стороны других лиц, и от самого себя: «особенность личных прав в том, что государство ими ограничивает самого себя. И само принимает на себя обязанности» .
———————————
Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1. С. 423.

Таким образом, неотчуждаемый характер прав и свобод человека, в том числе и права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, означает не абсолютную свободу их пользования, а четко установленные законом допустимые ограничения права.
В теории конституционного права вопросам ограничения прав и свобод человека и гражданина, и права на свободу передвижения в том числе, уделено достаточно внимания; основными элементами института ограничения прав и свобод выделяют цель и способы ограничения .
———————————
Морозова Л.А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву (круглый стол журнала «Государство и право») // Государство и право. 1998. N 7. С. 24.

На основании ч. 3 ст. 55 Конституции РФ 1993 г. права и свободы человека могут быть ограничены в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. То есть основной целью ограничений выступают общепризнанные ценности любого демократического государства.
Под способами ограничения прав и свобод человека ч. 3 ст. 55 Конституции РФ понимает возможность ограничения прав только на основании федерального закона. Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ от 1993 г. право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ может быть ограничено: в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим проживания населения и хозяйственной деятельности; на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
Здесь необходимо уделить внимание институту регистрационного учета по месту пребывания и жительства. В соответствии со ст. 3 Закона РФ 1993 г. и правовым позициям Конституционного Суда РФ регистрационный учет по месту пребывания и жительства вводится в целях обеспечения необходимых условий для реализации гражданином Российской Федерации его прав и свобод, а также исполнения им обязанностей перед другими гражданами, государством и обществом и носит уведомительный характер.
———————————
О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регулирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.1996 N 9-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.

Но анализ законодательства и правоприменительной деятельности органов государственной власти показывает, что позиция авторов, рассматривающих регистрационный учет как необходимое условие реализации прав на выбор места пребывания и жительства, не лишена оснований, так как обязательный характер регистрации приравнивает данный административный институт к правилам прописки, и под местом жительства и местом пребывания понимается жилое помещение, подтвержденное регистрацией по месту жительства или пребывания. Не случайно в науке конституционного права сложилось мнение, что правила прописки сохранились в неизменности, поменяв лишь название .
———————————
Бархатова Е.Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ. М., 2005. С. 243.

Следовательно, обязательность получения регистрации по месту пребывания и жительства является необходимым условием реализации исследуемого права, а значит, для тех, кто не решил проблему жилья, по своим правовым последствиям является ограничением реализации права на выбор места пребывания и жительства.
Конечно, регистрационный учет по месту пребывания и жительства, в силу его обязательного характера, нельзя назвать конституционным ограничением указанной правовой возможности, так как противоречит естественному характеру права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Но в условиях сложной миграционной обстановки, когда некоторые регионы нашей страны являются местами большого скопления мигрантов, перед государством стоит необходимость поддержания общественного порядка, и указанное ограничение, может быть, позволяет решить проблемы перенаселения некоторых субъектов Федерации.
По нашему мнению, в структуре института ограничения прав и свобод необходимо выделение и такого компонента, как пределы ограничения, которое мы будем рассматривать через призму принципов необходимости и соразмерности. Так, по мнению Н.М. Коркунова, необходимость — это такое ограничение, которое должно быть определено не произволом органов власти, а известными этическими началами, которые находят свое выражение в праве и вызывают в нравственном сознании личности свободное себе подчинение .
———————————
Там же. С. 424.

Какие бы цели ни ставились перед государством, они не могут стать причиной ограничения субъективных правовых возможностей, когда есть иные правомерные способы их достижения.
Обоснованность указанных выше ограничений права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан РФ не вызывает сомнений, как и перечень территорий, где для иностранных граждан действует (или может быть введен) разрешительный порядок регистрации по месту жительства и учета по месту пребывания. Но вызывает сомнение необходимость и соразмерность уменьшения объема правомочий, входящих в состав права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства временно пребывающих иностранных граждан.
В соответствии с ч. 3 ст. 7 Федерального закона от 18 июля 2006 г. «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» данная категория иностранных граждан подлежит миграционному учету только по месту пребывания. Учитывая, что осуществление правомочий на выбор места пребывания и жительства возможно только при наличии регистрации, временно пребывающие иностранные граждане ограничены в реализации права на выбор места жительства.

Литература/использованные источники

1. О проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регулирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 04.04.1996 N 9-П // Собрание законодательства РФ. 1996. N 16. Ст. 1909.
2. Бархатова Е.Ю. Гражданство и регистрация: Москва, Россия, СНГ. М., 2005. С. 243.
3. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1893. Т. 1. С. 423.
4. Морозова Л.А. Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву (круглый стол журнала «Государство и право») // Государство и право. 1998. N 7. С. 24.

Ограничение права свободы передвижения

9.2. Основания ограничения права граждан на свободу передвижения и выбор места жительства

Право граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации в соответствии с законами Российской Федерации может быть ограничено:

в пограничной полосе;

в закрытых военных городках;

в закрытых административно-территориальных образованиях;

в зонах экологического бедствия;

на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» въезд (проход) лиц и транспортных средств в пограничную зону может осуществляться только по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами на основании личных заявлений граждан или ходатайств предприятий и их объединений, организаций, учреждений и общественных объединений. Устанавливаются места въезда (прохода) в пограничную зону. При этом могут определяться время въезда (прохода), маршруты передвижения.

Закрытым административно-территориальным образованием (далее – ЗАТО) признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающей специальные условия проживания граждан. Возможность ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на территории такого образования предусмотрена Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании». Въезд и проживание граждан на территории ЗАТО ограничиваются в соответствии с условиями особого режима. Разрешается производить регистрацию граждан согласно законодательству РФ.

Въезд граждан для постоянного проживания или временного пребывания на территории ЗАТО согласовывается с органом федеральной службы безопасности.

Руководитель органа местного самоуправления закрытого образования по согласованию с органом федеральной службы безопасности имеет право разрешать в установленном порядке въезд граждан на территорию закрытого образования, за исключением въезда на территорию объекта.

Для постоянного проживания на территории ЗАТО разрешается въезд следующим гражданам:

лицам, заключившим трудовой договор с администрацией объекта или организациями – юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны ЗАТО;

военнослужащим, проходящим службу в воинских частях, расположенных на территории ЗАТО;

сотрудникам органов внутренних дел, обеспечивающим охрану правопорядка на территории ЗАТО;

сотрудникам Государственной противопожарной службы, обеспечивающим пожарную безопасность на территории ЗАТО;

членам семей и родственникам указанных граждан;

лицам, постоянно проживающим в населенных пунктах, входящих в состав ЗАТО.

Въезд граждан, не проживающих постоянно на территории ЗАТО, но заключивших трудовой договор с администрацией объекта или организациями – юридическими лицами, расположенными на территории контролируемой зоны ЗАТО, разрешается в порядке, установленном инструкцией о пропускном режиме.

Наличие собственности на территории закрытого образования может служить основанием для въезда и проживания владельца при условии оформления допуска в установленном порядке.

Въезд граждан, не имеющих допуска к сведениям, составляющим государственную тайну, на территорию ЗАТО в случае производственной необходимости или для удовлетворения социально-культурных и иных потребностей жителей осуществляется на основании разрешения начальника объекта и руководителя органа местного самоуправления закрытого образования с предварительным уведомлением органа федеральной службы безопасности, а на территорию объекта – на основании разрешения начальника объекта в сопровождении представителей, назначаемых начальником объекта.

Въезд на территорию ЗАТО иностранных граждан осуществляется по решению Минобороны России, согласованному с ФСБ России или территориальным органом безопасности по месту нахождения ЗАТО.

Зонами экологического бедствия объявляются участки территории Российской Федерации, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны.

Чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией и Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (далее – Закон о чрезвычайном положении) на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные названным Законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

Согласно ст. 11 Закона о чрезвычайном положении ограничения на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть установлены указом Президента РФ о введении чрезвычайного положения на период действия чрезвычайного положения.

Под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в соответствии с Конституцией Президентом РФ в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии. Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против России.

В соответствии с ч. 2 ст. 87 Конституции основанием для введения Президентом РФ военного положения на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права агрессией против Российской Федерации признается применение вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН. Актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы РФ или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным выше актам агрессии.

Актами агрессии против Российской Федерации могут признаваться также другие акты применения вооруженной силы иностранным государством (группой государств) против суверенитета, политической независимости и территориальной целостности Российской Федерации или каким-либо иным образом, несовместимым с Уставом ООН, равносильные указанным выше актам агрессии.

Непосредственной угрозой агрессии против Российской Федерации могут признаваться действия иностранного государства (группы государств), совершенные в нарушение Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права и непосредственно указывающие на подготовку к совершению акта агрессии против Российской Федерации, включая объявление войны Российской Федерации.

Возможность запрещения или ограничения выбора места пребывания либо места жительства установлена ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении».

Ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства

Человечество с древнейших времен ищет оптимальные формы соотношения человека (личности) и государства, сочетания их интересов. Сложилось идеальное представление о таком соотношении: интересы человека должны стоять на первом месте, а благо народа представлять собой высший интерес для государства. Однако жизненные реалии существенно корректируют «идеальный» вариант, и современное представление об оптимальном соотношении «личность — государство» отходит от индивидуалистической концепции и видоизменяется в сторону все большей социализации прав человека, которые рассматриваются сквозь призму общечеловеческих ценностей и публичных интересов.

Процесс жизнедеятельности российского общества неизбежно сталкивается с ситуациями, требующими от государства принятия мер в ущерб гарантированным основным законом и международными нормами правам и свободам человека и гражданина, диктуют необходимость их ограничения с целью защиты как общих, так и частных интересов. В то же время, не существует четкого ответа на вопрос о том, каковы критерии (условия) ограничения прав и свобод человека и гражданина. В литературе данная проблема поднималась неоднократно, и некоторыми исследователями были предложены критерии ограничения прав человека и гражданина. Так, B.C. Устинов выделяет три таких критерия: 1) цель: обеспечение должного признания и уважения прав и свобод других граждан и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе; 2) законность ограничений: введение ограничений только на основе закона; 3) необходимость (по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). В.А. Толстик в качестве так называемых индикаторов определения степени ограничения прав человека наряду с названными выделяет и общеправовые принципы права в целом, поскольку именно на них в подавляющем большинстве случаев ориентируются законодатель и правоприменитель при решении проблемы ограничения прав человека. По мнению А.А. Подмарева, ограничения прав и свобод в конституционном праве могут быть обоснованы только самой Конституцией. Попытаемся выяснить, каковы же критерии ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в Российской Федерации.

Анализ ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации (читаем: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства»), показывает, что основания ограничения прав и свобод человека формулируются достаточно широко. Статья же 27 Конституции, закрепляющая право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства по территории России и за ее пределами, перечень оснований ограничений данного права не содержит вовсе. Следовательно, согласно формулировки ч. 3 ст. 55 конкретизация оснований ограничения права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства должна быть осуществлена законодателем в федеральном законе. Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 18 февраля 2000 г. указал, что «в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может использовать способы регулирования, которые посягали бы на само существо того или иного права, ставили бы его реализацию в зависимость от решения правоприменителя, допуская тем самым произвол органов власти и должностных лиц, и, наконец, исключали бы его судебную защиту».

Следует также отметить, что не смотря на отсутствие в Конституции указания на то, что содержание основного конституционного права не может быть ограничено федеральным законом, это вовсе не означает, что текст Конституции РФ не содержит барьеров против произвольного ограничения федеральным законодателем основных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего, эти барьеры обозначены имманентными пределами осуществления прав, закрепленными в тексте Конституции. Это значит, что они не должны нарушать принцип равенства субъектов этих прав и вводить дополнительные гарантии против злоупотребления правами, а могут лишь конкретизировать те гарантии, которые закреплены в Конституции РФ. Если рассматривать норму ч. 3 ст. 55 под таким углом зрения, то содержащееся здесь указание на то, что «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц,, обеспечения обороны страны и безопасности государства», выступает не как перечень самостоятельных оснований для ограничения основных прав законом, а как дополнительный барьер против произвольного вторжения федерального закона в компетенцию конституционного законодателя. Данная норма, конкретизирующая конституционные пределы осуществления прав применительно к праву человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, означает, что данное право может быть ограничено федеральным законом только в указанных целях и только соразмерно этим целям.

В развитие указанных формулировок и основываясь на них, Закон Российской Федерации от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» устанавливает в ст. 8 исчерпывающий перечень оснований ограничения права граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации, который включает в себя ограничения данного права:

— в пограничной зоне;

— в закрытых военных городках;

— в закрытых административно — территориальных образованиях;

— в зонах экологического бедствия;

— на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности;

— на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.

Можно сказать, что ограничения, содержащиеся в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижении», носят территориальный характер, то есть распространяются на территории с особым режимом. На таких территориях постоянные и временные жители приобретают специальный правовой статус, который обычно включает в себя особые правила въезда и выезда в зону, передвижения и т.д.

Исходя из приведенных выше оснований ограничений права, следует заключить, что все они подразделяются на постоянные, то есть бессрочные и временные, то есть действующие определенное время. К первым следует отнести проживание в пограничной полосе, в закрытых военных городках, а также в закрытых административно-территориальных образованиях. Ко вторым — все оставшиеся.

Как правильно отмечает Н.А. Лимонова, чаще всего постоянные специальные режимы территории приобретают на основании законов, а временные, ситуационные режимы на отдельных территориях могут быть на основе закона установлены разными государственными органами.

Конституционный Суд в постановлении от 2 февраля 1998 г. подчеркнул, что указанные в ст. 8 Закона ограничения права на свободу передвижения, представляют собой лишь условия, при которых допускаются ограничения данного права. Таким образом, данное положение делает отсылку к федеральным законам, которыми должны быть урегулированы процессы передвижения граждан, выбор ими места пребывания и жительства при определенных обстоятельствах или на территориях с определенным режимом. К этим законам на сегодня относятся: Федеральный закон от 10 января 2002 г. «Об охране окружающей среды»; Закон Российской Федерации от 14 июля 1992 г. «О закрытом административно-государственном образовании»; Закон Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. «О Государственной границе Российской Федерации»; Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»; Федеральный закон от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»; Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»; Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. «О военном положении».

В соответствии со ст. 17 Закона РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» въезд (проход) лиц и транспортных средств, в пограничную зону осуществляется по документам, удостоверяющим личность, индивидуальным или коллективным пропускам, выдаваемым пограничными органами и пограничными войсками. Для въезда (прохода) в пограничную зону устанавливаются специальные места. Кроме того, специально может быть установлено время въезда (прохода), маршруты передвижения, продолжительность и иные условия пребывания в пограничной зоне лиц и транспортных средств. Это ограничение непосредственно говорит лишь о свободе передвижения, но затрагивает также и право на выбор места пребывания и жительства, т.к. ни постоянное, ни временное проживание невозможны без свободного передвижения непосредственно вблизи места проживания.

Закон РФ № 4730-1 предусматривает определенные гарантии от чрезмерного ограничения права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, устанавливая в ст. 16, что в пограничную зону могут не включаться территории населенных пунктов, санаториев, домов отдыха, других оздоровительных учреждений, учреждений культуры, а также места массового отдыха, активного водопользования, отправления религиозных обрядов и иные места традиционного массового пребывания граждан.

Согласно ст. 3 Закона РФ от 14 июля 1992 г. № 3297 «О закрытом административно-территориальном образовании» (ЗАТО) особый режим безопасного функционирования предприятий и (или) объектов в закрытых административно-территориальных образованиях включает в себя установление контролируемых и (или) запретных зон по границе и (или) в пределах указанного образования; ограничения на въезд и (или) постоянное проживание граждан на его территории; ограничения на полеты летательных аппаратов над его территорией. При этом решение об обеспечении особого режима в отношении конкретного закрытого административно-территориального образования принимается Правительством РФ. Перечень ЗАТО (их 42) установлен Постановлением Правительства РФ от 5 июля 2001 г. № 508. Особенности обеспечения режима в ЗАТО, на территории которого расположены объекты Минобороны РФ, регламентированы специальным Положением, которое утверждено Постановлением Правительства РФ от 26 июня 1998 г. № 655.

Ограничение на свободу передвижения заключается в установлении пропускного режима для въезда на территорию ЗАТО. Ограничения в правах на выбор места жительства и места пребывания в ЗАТО заключаются в необходимости согласования въезда на территорию ЗАТО в этих целях с органами Федеральной службы безопасности.

Законом РФ от 15 мая 1991 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» установлены так называемые зоны отчуждения и зоны отселения, загрязненные радионуклеидами, из которых население подлежит обязательному отселению. Также на основании предоставляемой объективной информации о радиационной обстановке, дозах облучения и возможных их последствиях для здоровья, гражданин имеет право самостоятельно принимать решение о дальнейшем проживании на данной территории или переселении на другое место жительства.

В соответствии с Законом РФ от 30 марта 1999 г. «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» главе администрации в случае опасности распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей на отдельных территориях и населенных пунктах предоставляется право вводить особые условия и режимы хозяйственной деятельности и жизни населения.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» предусматривает возможность установления на территории, где введено чрезвычайное положение, ограничений на свободу передвижения, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства, а также возможность ограничения движения транспортных средств. Кроме того, указанный Закон в зависимости от оснований введения чрезвычайного положения на той или иной территории предоставляет право коменданту территории, на которой объявлено чрезвычайное положение устанавливать следующие ограничения: введение комендантского часа, то есть запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан; выдворение в установленном порядке лиц, не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение и нарушающих режим чрезвычайного положения, за ее пределы; продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца; временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений. При этом в соответствии со ст. 28 Закона, меры, принимаемые в условиях чрезвычайного положения и влекущие изменение (ограничение) прав и свобод человека и гражданина, должны осуществляться в тех пределах, которых требует острота создавшегося положения. Указанные меры должны соответствовать международным обязательствам Российской Федерации, вытекающим из международных договоров Российской Федерации в области прав человека и не должны повлечь за собой какую-либо дискриминацию отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.

В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона от 30 января 2002 г. «О военном положении» указом Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства может быть ограничено путем применения таких мер, как: временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений; введение и обеспечение особого режима въезда на территорию, на которой введено военное положение, и выезда с нее, а также ограничение свободы передвижения по ней; запрещение или ограничение выбора места пребывания либо места жительства; ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра; запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток; интернирование (изоляция) в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права граждан иностранного государства, воюющего с Российской Федерацией (могут применяться в период действия военного положения только в случае агрессии против РФ); запрещение или ограничение выезда граждан за пределы территории Российской Федерации. Примечательно, что введение военного положения на территории Российской Федерации или отдельной ее части является, в соответствии с законодательством Российской Федерации, единственным основанием для запрещения в необходимых случаях права на выбор места пребывания и жительства. Полномочиями для реализации указанных мер, кроме мер, направленных на ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра, в соответствии с п. 2 ст. 14 указанного Федерального конституционного закона, обладают федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации.

В постановлении Конституционного Суда от 2 февраля 1998 г. указано, что перечисленные в Законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» основания для ограничений права выбирать место пребывания и жительства сформулированы исчерпывающим образом. Как правильно отмечает К.И. Руднева, с этим нельзя согласиться, поскольку анализ действующего законодательства показывает, что нормативные акты, регулирующие правоотношения в иных, кроме указанных в законе сферах, также определяют территории со статусом ограниченного доступа и заселения. Например, Федеральным Законом от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» предусматривается санитарная охрана лечебно-оздоровительных местностей с запретом проживания в определенных зонах. Ограничения пребывания на конкретных территориях содержат также, например, Федеральные законы от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 25 июля 1998 г. «О борьбе с терроризмом». Очевидно, что законодатель при установлении данных ограничений руководствовался ст. 55 Конституции, а не Законом «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения». Так, Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях» допускается ограничение или запрещение пребывания на территории государственных природных заказников граждан, не являющихся их работниками или должностными лицами. В связи с этим представляется, что перечень, содержащийся в ст. 8 Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» нельзя трактовать как исчерпывающий, поскольку он не может предусмотреть всех ситуаций, при которых может быть возможным ограничение права на свободу передвижения в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции. Тем более, что наличие ограничений права свободного передвижения в иных федеральных законах, кроме указанного, не будет противоречить Конституции Российской Федерации.

В ч. 3 ст. 55 Конституции РФ указано, что под законом, ограничивающим данное право, следует понимать исключительно федеральный закон, но не закон субъекта Федерации. Это вытекает также и из п. «в» ст. 71 Конституции, согласно которому регулирование (а значит и ограничение) прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. На недопустимость расширительного толкования термина «закон» в этой статье указывал Конституционный Суд РФ.

В то же время регистрационный учет граждан по месту пребывания и по месту жительства, а также ответственность за нарушение этого учета относятся к сфере административного и административно-процессуального законодательства, которое п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции относит к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. Таким образом, субъекты Федерации имеют право издавать правовые акты по вопросам регистрационного учета граждан по месту пребывания и по месту жительства при условии, что они не налагают каких-либо ограничений на конституционное право человека и гражданина на свободу передвижения, выбора места пребывания и жительства и не противоречат Закону РФ от 25 июня 1993 г. и принятым в соответствии с ним федеральным нормативным актам.

Следует отметить, что субъекты Российской Федерации достаточно активно пользуются указанным правом. Среди субъектов, принявших такие нормативные акты, можно указать г. Москву и Московскую область,

Краснодарский край, Мурманскую область и др. Однако регистрационному учету продолжают придавать характер элемента административного управления и контроля, за перемещением населения и используют его в нормотворческой деятельности как способ ограничения права свободного передвижения, выбора места пребывания и жительства. В связи с проверкой конституционности подобных нормативных актов, принятых в регионах, был принят ряд решений Конституционного Суда Российской Федерации. Позиция Конституционного Суда по вопросу трактовки и применения ч. 1 ст. 27 Конституции заключается в том, что следует признавать противоречащими Конституции те нормативные акты субъектов Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, которые устанавливают ограничения права свободного передвижения, не предусмотренные федеральным законодательством, а именно:

— установление сроков, фактически ограничивающих время пребывания по месту временной регистрации, а также сроков отсутствия по месту постоянного жительства, влекущих утрату права пользования жилым помещением;

— установление квот на поселение в некоторых регионах России;

— введение сборов за регистрацию, как условия для регистрации;

— введение правил, ставящих в зависимость от наличия регистрации по месту жительства или месту пребывания реализацию иных прав граждан (например, вселение в жилое помещение при условии соблюдения режима регистрации, включение в список избирателей лиц, имеющих постоянное место жительства на территории соответствующего избирательного участка, приобретение гражданства Российской Федерации путем признания лицами, состоявшими в российском гражданстве по рождению, только при их постоянном проживании на территории Российской Федерации на момент вступления в силу закона Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», возможность занятия должности главы администрации субъекта Российской Федерации при постоянном проживании на территории этого субъекта, выдачу гражданину Российской Федерации заграничного паспорта при наличии у него регистрации по месту жительства или по месту пребывания).

Тем не менее, позиция местных властей при установлении дополнительных требований при регистрации вполне понятна. Она оправдана отсутствием (помимо Закона «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения») федеральных норм, позволяющих регулировать процессы миграции и защищать интересы жителей местных сообществ. Представляется, что федеральный законодатель должен реагировать на инициативы региональных властей и учитывать потребность некоторых территорий в ограничении притока мигрантов. Практика показывает, что решение проблем регионального нормотворчества по вопросу ограничения свободы передвижения на отдельных территориях только методом отмены нормативных актов (в силу их противоречия Конституции Российской Федерации) является малоэффективным, поскольку административные органы на местах руководствуются не нормами Конституции, а местными нормативными актами. Поэтому, на наш взгляд, необходимо совершенствовать законодательную базу и, в частности: 1) внести изменения и дополнения в закон Российской Федерации « О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»; 2) подготовить и принять Федеральный закон «О миграционной политике в Российской Федерации».

Ограничениям подлежит также правомочия по свободному выезду из Российской Федерации и въезду на ее территорию, которые содержатся в Федеральном законе от 15 августа 1996 г. «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию». Кроме того, особый административно-правовой пограничный режим при пересечении государственной границы устанавливается Законом Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации».

Закон «О порядке выезда из Российской Федерации» предусматривает следующие основания ограничения права гражданина на выезд из Российской Федерации: при допуске к сведениям особой важности или совершенно секретным сведениям, отнесенным к государственной тайне; в случае призыва на военную службу; при задержании по подозрению в совершении преступления или привлечении к уголовной ответственности, уклонении от исполнения обязательств, наложенных судом; сообщении заведомо ложных сведений при оформлении документов для выезда.

Однако не ясно, насколько эти основания ограничения права на выезд допустимы с точки зрения ст. 55 Конституции Российской Федерации. Ведь любое ограничение права, зафиксированное в федеральном законе, влечет за собой принятие разъясняющих его подзаконных нормативных актов, которые путем установления дополнительных формальностей еще более ограничивают это право. Это видно из следующих примеров. В соответствии с Инструкцией о порядке оформления и выдачи паспортов гражданам Российской Федерации для выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию, а также при принятии решения о выдаче паспорта проводится согласование с органами Федеральной службы безопасности с целью выявления лиц, в отношении которых может иметься информация о наличии иных оснований для временных ограничений права на выезд, не предусмотренных Законом Российской Федерации от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне», но входящих в компетенцию органов Федеральной службы безопасности. Такое положение напрямую противоречит ст. 15 Закона «О порядке выезда из Российской Федерации».

Согласно Инструкции о порядке получения паспортов и оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих и гражданского персонала Федеральной службы охраны Российской Федерации, ограничение на выезд для указанной категории лиц выражается в необходимости не только получения разрешения на выезд, но и особого порядка получения и хранения паспорта для выезда за рубеж. На руки он выдается только при получении разрешения на выезд. При этом инструкция применяется в случае выезда по частным делам и на отдых и не действует при выезде в служебные командировки.

Иностранным гражданам и лицам без гражданства может быть не разрешен въезд в Российскую Федерацию, если они не смогли подтвердить наличие средств, для проживания на территории Российской Федерации, нарушили правила пересечения государственной границы Российской Федерации, таможенные правила или санитарные нормы, сообщили о себе или о целях своего пребывания заведомо ложные сведения. Этим лицам запрещается въезд в Российскую Федерацию, когда это необходимо в целях обеспечения безопасности государства, в случае осуждения за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления в соответствии с законодательством Российской Федерации в период предыдущего пребывания в России, когда не представлены документы, необходимые для получения российской визы, в случае непредставления сертификата об отсутствии ВИЧ-инфекции при ходатайстве о российской визе на срок более трех месяцев.

Особые ограничения в реализации права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства существуют в отношении военнослужащих, иностранцев и лиц без гражданства.

В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 27 мая 1998 г. «О статусе военнослужащих» право на свободу передвижения реализуется военнослужащими с учетом необходимости поддержания ими боевой готовности воинских частей и обеспечения своевременности прибытия к месту военной службы. Правила передвижения военнослужащих в расположении воинской части, их выезда за пределы гарнизона, на территории которого они проходят военную службу, определяются общевоинскими уставами. Порядок выезда военнослужащих за пределы территории Российской Федерации определяется Федеральным законом «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 18 июля 1996 г., а также Положением «О порядке оформления разрешений на выезд из Российской Федерации военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации, а также федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба», где установлено, что военнослужащие выезжают за пределы Российской Федерации при наличии разрешения командования, оформленного в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Военнослужащим, проходящим военную службу по призыву, предоставлено право, свободно передвигаться только в расположении воинских частей, в которых они проходят службу. В пределах гарнизонов указанные военнослужащие могут передвигаться, если они уволены из расположения воинской части в установленном порядке. Выезд военнослужащих, проходящих военную службу по контракту за пределы гарнизонов, на территории которых они проходят военную службу, осуществляется только с разрешения командира воинской части.

В соответствии с п. 2 ст. 6 Федерального закона от 27 мая 1998 г.

«О статусе военнослужащих» военнослужащим, проходящим военную службу по контракту, предоставляет право на изменение места военной службы, в том числе на перевод в другую местность, в соответствии с заключенными ими контрактами, с учетом условий прохождения военной службы, состояния здоровья военнослужащих и членов их семей (на основании заключения военно-врачебной комиссии) и по иным основаниям, устанавливаемым Положением о порядке прохождения военной службы. Речь идет об изменении места службы для военнослужащих, проходящих военную службу по контракту в районах Крайнего Севера и местностях, приравненных к районам Крайнего Севера, в высокогорных и других местностях с тяжелыми климатическими условиями. Такое изменение места службы производится в соответствии с актами Правительства РФ, которыми установлены сроки службы и порядок замены указанных военнослужащих.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в соответствии с действующим российским законодательством ограничения права на свободу передвижения военнослужащих связаны с их социально-правовым статусом и обусловлены необходимостью обеспечения обороноспособности и безопасности государства.

В силу ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, а также ст. 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Однако анализ законодательства, регулирующего пребывание иностранных граждан на территории Российской Федерации (в частности Постановления Правительства Российской Федерации от 14 октября 1992 г. «О порядке приема и передвижения иностранных граждан в Российской Федерации» и Правил пребывания иностранных граждан в СССР 1991 г.), показывает, что иностранные граждане и лица без гражданства не обладают равным с российскими гражданами правом свободы передвижения, так как в соответствии с законодательством на них распространяется большее количество ограничений. К примеру, упомянутые Правила содержат целую главу о передвижении иностранных граждан по территории СССР. Вероятно, многие положения данного нормативного акта устарели, противоречат современному законодательству и фактически утратили силу, но этот документ не отменен, и на его основании органы внутренних дел могут применять дискриминационные меры в отношении иностранцев, требуя уведомлений о поездке по территории Российской Федерации.

Статьей 11 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» устанавливается, что иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных или деловых целях в пределах Российской Федерации, за исключением посещения территорий, организаций или объектов, для въезда на которые, в соответствии с федеральными законами, требуется специальное разрешение. Перечень таких территорий, организаций или объектов утверждается Правительством Российской Федерации.

Вместе с тем возникают сомнения в конституционности положений ч. 2 ст. 11 указанного Закона, в соответствии с которыми временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта РФ, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта РФ.

Таким образом, иностранцы, находящиеся на территории Российской Федерации, юридически и фактически не обладают провозглашенным ч. 1 ст. 27 Конституции Российской Федерации правом свободного передвижения по территории России, выбора места пребывания и места жительства наравне с гражданами Российской Федерации. И даже если будет отменен устаревший нормативный акт о правилах пребывания иностранных граждан на территории СССР, все равно в силу стратегических соображений, интересов национальной безопасности в отношении иностранцев будут действовать более сильные ограничения по передвижению на территории Российской Федерации, выбору места пребывания и места жительства.

Помимо этого региональные власти устанавливают дополнительные ограничения в отношении данной категории лиц. К примеру, постановлением главы администрации Краснодарского края от 12 марта 2001 г. № 174 утверждено Положение о краевой комиссии миграционного контроля, которая, по сути, становится органом, разрешающим постоянное или временное проживание на территории края для некоторых категорий граждан (иностранцев, лиц без гражданства).

Кроме того, за нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации, нарушение должностным лицом организации, принимающей в Российской Федерации иностранного гражданина или лицо без гражданства, либо гражданином Российской Федерации правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы, нарушение иммиграционных правил предусмотрена административная ответственность. В частности за нарушении правил регистрационного учета, а также за совершение административных правонарушений иностранный гражданин может быть подвергнут административному выдворению, то есть принудительному и контролируемому перемещению (либо контролируемому самостоятельному выезду) через государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации по решению суда. Таким образом, в отличие от российских граждан, для иностранных граждан отсутствие регистрации может служить основанием для ограничения их прав и свобод, а именно — права на свободу передвижения.

Специальная норма предусмотрена в отношении соблюдения правил проживания беженцем или вынужденным переселенцем. Фактически правовое положение беженцев соответствует статусу иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации. Федеральный закон «О беженцах» и Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах» не предусматривают каких-либо дополнительных ограничений в осуществлении права свободного передвижения вынужденными переселенцами и беженцами (за исключением необходимости регистрации в территориальных органах миграционной службы при перемене места жительства, а также требования о прохождении ежегодного переучета). Статус вынужденных переселенцев в основном совпадает с правовым положением граждан Российской Федерации, а беженцев — с правовым положением иностранных граждан, находящихся на территории России.

Таким образом, ограничение права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства — это один из способов регулирования степени свободы человека и гражданина в передвижении, выборе места пребывания и жительства, требующий, однако в своей реализации четкой правовой регламентации оснований, порядка и пределов их применения, а именно: 1) форма ограничения анализируемого права -федеральный закон; 2) цель ограничения — защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства; 3) соразмерность ограничения права человека и гражданина на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства цели, во имя которой оно ограничивается; 4) соблюдение общепризнанных международных норм и принципов в сфере данного права; 5) разумная достаточность мер государственного ограничения данного права; 6) общий критерий ограничений данного права — ограничения не носят персонифицированный характер.